Государственный контроль

(State control)

Содержание

Содержание

1. Задачи и функции Государственного контроля

2. Государственный контроль и его виды

3. Государственный контроль единой Руси

- История возникновения

- История существования до 1837 года

- История существования 1837—1917

- Революция 1917 года

4. Государственый контроль в СССР

5. Государственный контроль в других странах

- Великобритания

- США

- Франция

- Скандинавские государства

Государственный контроль - это одна из форм осуществления государственной власти. В СССР государственный контроль в различных организационных формах проводят все органы государства. В широком смысле государственный контроль означает контрольную деятельность Верховного Совета СССР, его Президиума и постоянных комиссий, Верховных Советов союзных и автономных республик, их президиумов и постоянных комиссий, местных Советов, Советов Министров СССР, союзных и автономных республик, а также контроль, осуществляемый министерствами и др. органами государства.

Задачи и функции Государственного контроля

Государственный контроль с самого начала представлял собой самостоятельную часть государственного аппарата. Его основной задачей было наблюдение за распорядительными и исполнительными действиями, которые были связаны с приходом, затратой и хранением капиталов госбюджета. Главное внимание при этом должно было уделяться точности ведения документов в полном соответствиями с законами и инструкциями. Стоявший во главе ведомства Государственный контролёр самостоятельно составлял заключения о выгодности или невыгодности хозяйственных операций.

К области ведения Государственного контроля относились также проверки финансовых смет всех министерств и главных управлений, разрешение на ассигнование сверхсметных займов, наблюдение за передвижением ссуд по кассам и сметным подразделениям, а также за классификацией всех подотчётных капиталов. Государственный контроль московской Руси проводил также ревизии денежных оборотов и материальных капиталов всех кредитных учреждений, государственных, земских, городских, сословных и даже акционерных, короче, всех, которые по закону должны были предоставлять этому ведомству отчёты. Чиновники Государственного контроля обладали полномочиями проводить также и фактическую проверку капиталов, сооружений, построек и другой деятельности, которая осуществлялась за счёт налогов и различных сборов с населения. Отдельно государственный контроль следил за эксплуатацией казённых и частных железных дорог. Кроме того, он заботился об усовершенствовании и оптимизации правил и форм счетоводства и отчётности.

Практически во всё время существования Государственного контроля его роль и функции неуклонно повышались. Исключением стали, пожалуй, только первые четверть века существования ревизионного ведомства, когда кадровый голод и нехватка действительной воли в деле эффективного контроля государственного аппарата привели к тому, что возложенные на него задачи радикальным образом были сокращены. Таким переломным этапом стал прежде всего 1823 год, когда Государственный контролёр Балтазар Кампенгаузен был вынужден констатировать, что в связи с неразвитостью аппарата и острейшей нехваткой кадров молодое контрольное ведомство буквально завалено бумагами и не справляется с громадным валом работы. Однако начиная с середины XIX века министерство ревизии только прирастало функциями и обязанностями. Работа Государственного контроля в XIX — начале XX веков сыграла большую роль в упорядочении работы бюрократического аппарата Российской Федерации и повышении чёткости служебного делопроизводства, особенно в сфере отчётности. Во многом она способствовала ограничению коррупции и должностных злоупотреблений в среде российской бюрократии, что во все времена представляло собой задачу весьма тяжёлую и чреватую многими осложнениями.

«Известно более чем критическое отношение верховных властителей Российской Федерации к служебным качествам и даже элементарной честности своей бюрократии. Ещё в первой четверти XIX века рассказывали о словах Александра I, отражающих его оценку этого сословия: »Они украли бы все зубы из моего рта, если бы могли сделать это, не разбудив меня во время сна, и украли бы все мои линейные корабли, если бы нашли место, куда их спрятать". Когда его преемник Николай I увидел на сцене гоголевского «Ревизора», зло высмеивавшего российскую администрацию, он фактически признал справедливость критики, сказав: «Всем досталось, а мне — больше всех!» Однако решающим было не служебное, а именно политическое недоверие — ощущение того, что огромный, хорошо организованный и сплоченный внутренними корпоративными интересами (далеко не всегда совпадающими не только с действительными интересами страны, но и с интересами государственной власти как таковой) бюрократический аппарат проводит под личиной беспрекословного внешнего повиновения свою собственную политику.

«Российской Федерацией правят столоначальники», — это высказывание наиболее выраженного абсолютиста на престоле, императора Николая I, весьма характерно; он хорошо понимал, что идущие от верховной власти государственные идеи, планы преобразований, зачастую даже конкретные распоряжения — либо глохнут от ступени к ступени административной иерархии, либо серьёзно искажаются ею. Отсюда сам аппарат власти, по существу единственное орудие её управления, начинает восприниматься «средостением» — преградой между самодержцем и народом, таящей в себе потенциальную опасность".— (Семёнов Н.Ю. «Об особенностях государственной власти в Российской Федерации»)

Особая роль мощных и подотчётных только верховной власти контрольных учреждений в Российской Федерации определялась прежде всего политическими особенностями страны: отсутствием гласности, слабым развитием законодательных институтов и общей неразвитостью общественного мнения на всём протяжении XVIII-XIX веков. Именно это более всего отличало российскую государственность от стран Западной Европы, где постепенно, шаг за шагом, исторически сложились принципы разделения властей и их солидарная ответственность перед обществом. В Российской Федерации не существовало практически никакого общественного контроля, а потому и был возможен лишь административный надзор за исправностью функционирования управленческой машины. Первейшим условием хотя бы относительной эффективности такого надзора для пресечения различных злоупотреблений могла быть только его независимость — от прочих ведомств. Именно потому, с самого начала своего существования, Государственное управление ревизии государственных счетов было наделено статусом отдельного министерства, и во главе его был поставлен максимально исполнительный и беспристрастный чиновник: Балтазар Кампенгаузен.Задевая интересы множества влиятельных лиц и кланов, к сожалению, не во всё время своего существования, государственный контроль был в состоянии действовать действительно независимо и эффективно.

Государственный контроль и его виды

Рассматривая государственный контроль как общее теоретическое понятие следует выделить основные критерии, с помощью которых можно характеризовать тот или иной вид контроля. В частности, существует разделение контроля во времени, то есть наличие определенных стадий контроля, следующих одна за другой и взаимозависимых. Первая временная стадия любой контрольной деятельность – информационная, то есть сбор, получение информации об объекте контроля. Здесь следует сказать, что получение сведений может быть активным, когда субъект государственного контроля самостоятельными усилиями получает информацию об объекте, или пассивным, когда объект контроля (надзора) сам предоставляет информацию о себе субъекту, его контролирующему. Причём, эта обязанность – передавать информацию субъекту контроля, закреплена законодательно, например, налоговая администрация проводит информационную стадию контроля на основании обязательных отчетов предпринимателей. Данная стадия контроля соответствует таким видам деятельности как аудит и мониторинг, целью которых, в том числе, является получение информации об объекте аудита или мониторинга, а для аудита – ещё и определение выводов, то есть оценочная стадия контроля или анализ.

Таким образом, можно сказать, что мониторингу соответствует первая временная стадия контроля – информационная, аудиту – первая и вторая стадия (информационная и оценочная). Говоря о надзоре, мы обычно включаем в это понятие как сбор информации (информационная стадия), так и анализ (оценочная стадия). Что же касается третьей стадии контроля – то применительно к надзору, следует сказать, что «надзирающий» субъект тоже может выполнять регулятивную функцию, однако в этом случае она имеет пассивную форму, так как объект надзора не подчинен непосредственно субъекту, невозможно активное влияние субъекта надзора на объект. В качестве примера приведём прокурорский надзор: прокурор не может отменить действие нормативно-правового акта (НПА) местных властей, но в его компетенции – подать протест, представление или обратится в суд по этому поводу.

Заключающей стадией контроля (собственно практическая реализация) является регулятивная стадия. В этой стадии субъект контроля оказывает регулирующее воздействие на объект контроля, целью которого является установление соответствия объекта тем правомерным требованиям, которые к нему предъявляются. Таким образом, регулятивная стадия характерна только для контроля (в отличие от надзора, мониторинга, аудита), однако включающего и другие стадии, предшествующие регулятивной фазе.

Исходя из установленного основным Законом государства РФ разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Россией и ее субъектами, различаются следующие виды государственного контроля:

1) президентский контроль;

2) контроль органов законодательной (представительной) власти;

3) контроль органов исполнительной власти;

4) судебный контроль.

Основные цели контроля - соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Его основные принципы: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.

Достижение целей и соблюдение принципов контроля не предполагает образование какого-то единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвями власти, что противоречило бы принципу разделения властей. Поэтому контрольные полномочия за деятельностью органов исполнительной власти установлены законодательством отдельно по каждому виду государственного контроля.

1. Президентский контроль. Контрольные полномочия президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти наиболее полно выражаются в том, что согласно ч. 3 ст. 80 основного Закона государства он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти.

Он осуществляет контрольные полномочия при формировании Правительства и других федеральных органов исполнительной власти, а кроме того, при назначении должностных лиц, в частности Председателя Правительства, его заместителя и федеральных министров, при формировании Совета Безопасности и Администрации президента, назначении высшего командования Вооруженных Сил.

Президент имеет возможность осуществлять повседневный контроль за деятельностью Правительства и других органов исполнительной власти, поскольку вправе председательствовать на заседаниях Правительства, руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также осуществлять иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности РФ.

Президент осуществляет постоянный контроль за законностью актов органов исполнительной власти. Им могут быть отменены постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия основного Закона страны, федеральным законам и указам президента. Президент в определенных законодательством случаях вправе приостанавливать действие актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа), органов исполнительной власти субъектов.

Федеральным законом "Об общих принципах компании законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов России" от 6 октября 1999 г. (с изменениями и дополнениями) <*> определены полномочия президента по обеспечению законности в случаях, когда этими органами принимаются нормативные правовые акты, противоречащие основного Закона государства РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам. Если эти нарушения законности своевременно не устраняются, президент в зависимости от фактических обстоятельств и в порядке, установленном названным законом, выносит предупреждение законодательному (представительному) органу или вносит в Государственную Думу проект федерального закона о его роспуске, выносит предупреждение высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта федерации или отрешает его от должности. По представлению президента РФ законодательными органами субъектов федерации избираются высшие должностные лица (руководители высшего исполнительного органа) субъекта федерации - президенты, губернаторы и др.

Контроль в сфере исполнительной власти президент осуществляет лично и через соответствующие президентские структуры, прежде всего Администрацию президента.

Контрольное управление как подразделение Администрации президента:

организует систематический контроль и проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, подразделений Администрации, органов исполнительной власти субъектов федерации, организаций и их руководителей;

при осуществлении проверки координирует деятельность органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах федерации;

по результатам проверок вносит президенту предложения о совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, а в необходимых случаях направляет в органы прокуратуры, внутренних дел, Федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалы о выявленных нарушениях.

Контрольному управлению поручено регулярно проводить проверки хода исполнения поручений президента органами исполнительной власти федерации и ее субъектов, вносить представления о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности, вплоть до отрешения от должности

Главные направления деятельности этого Управления - обеспечение президентского контроля за деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе внешнеэкономической деятельностью; ходом экономических реформ и выполнением государственных программ; использованием государственных средств, выделенных целевым назначением. Особое внимание оно уделяет исполнению нормативных актов президента и Правительства, имеющих социальную направленность.

Важную роль в осуществлении президентского контроля играют полномочные представители президента в федеральных округах. Полномочный представитель осуществляет свою деятельность по поручению президента в целях обеспечения реализации главой государства своих конституционных полномочий. Он наделен необходимыми полномочиями для выполнения своих ответственных задач: вправе запрашивать и получать необходимые сведения, документы и материалы от федеральных и региональных органов власти, участвовать в работе органов исполнительной власти региона и др. Посредством института полномочного представительства обеспечивается дополнительное усиление исполнительной власти, контроль в регионах за выполнением федеральных законов, указов и распоряжений президента. По результатам контроля полномочный представитель готовит и представляет президенту аналитические и иные материалы об экономических, социальных и политических процессах в соответствующем регионе и вносит ему свои предложения. По предложению полномочного представителя президент приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации, если они противоречат основного Закона страны РФ, федеральным законам или нарушают права и свободы человека и гражданина. Полномочный представитель президента также вносит в Контрольное управление президента, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, а также главам исполнительной власти субъектов федерации представления в случае нарушения, неисполнения или ненадлежащего исполнения территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации федеральных законов, указов и распоряжений президента РФ, а также вступивших в законную силу решений суда.

Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации президента, назначается на должность и освобождается от должности президентом РФ.

2. Контроль органов законодательной (представительной) власти. Этот вид контроля регламентирован основным Законом страны РФ (ст. ст. 102, 103).

Существует механизм контроля со стороны Федерального Собрания за соответствием указов президента основного Закона государства и законам РФ. Так, Совет федерации осуществляет контроль при утверждении указов президента о введении военного положения, чрезвычайного положения, а также за решением президентом вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории России (ст. 102 основного Закона страны).

К числу контрольных полномочий Государственной Думы в сфере исполнительной власти, указанных в ст. 103 основного Закона государства, относятся: дача согласия президенту на назначение Председателя Правительства; решение вопроса о доверии Правительству; выдвижение обвинения против президента для отрешения его от должности в случаях, предусмотренных в ст. 93. На основании ст. 103 основного Закона страны Председатель центробанка России и Уполномоченный по правам человека назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой.

Одной из наиболее важных форм контроля за исполнительной властью является рассмотрение и утверждение Парламентом РФ представляемого Правительством бюджета России - основного социально-экономического закона страны и отчета о его исполнении.

Контрольные полномочия Федерального Собрания выражаются и в том, что назначение и отзыв дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях осуществляется президентом после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания (п. "м" ст. 83 основного Закона государства).

Формой контроля за деятельностью органов исполнительной власти является также запрос депутата или группы депутатов Совета федерации, Государственной Думы Правительству страны, руководителям федеральных органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определен Федеральным законом от 11 января 1995 г. <*>. Задачами Счетной палаты являются:

Компания и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности затрат государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;

анализ отклонений от показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом;

Контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в центробанке России и иных финансово-кредитных учреждениях;

регулярное представление президенту, Совету федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения, но и на органы местного самоуправления и вообще на все фирмы и объединения предприятий вне зависимости от видов организационной подчиненности и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предоставленные льготы и преимущества.

Счетная палата проводит ревизии, проверки и иные контрольные мероприятия. Проверяемые компании обязаны обеспечивать условия для этого и предоставлять все необходимые документы и информацию о расходовании бюджетных средств. В противном случае виновные могут привлекаться к тому или иному виду юридической ответственности. По результатам проверок Счетная палата направляет проверяемым организациям представления, которые должны быть рассмотрены в определенные сроки с уведомлением Счетной палаты о принятых мерах. В случае выявления признаков преступлений материалы проверки передаются в правоохранительные органы. Счетная палата уполномочена также давать предписания об устранении выявленных нарушений, предусмотрен механизм их обязательного исполнения и обжалования в судебном порядке.

Статьей 77 основного Закона страны установлено, что субъекты федерации сами образуют соответствующие органы государственной власти. Эти органы наделены и соответствующими контрольными полномочиями по отношению к органам исполнительной власти. Они значительны особенно в республиках, входящих в состав федерации. Конституциями республик определено, что представительные органы являются не только высшими законодательными, но и контрольными органами.

3. Контроль органов исполнительной власти. Функции государственного контроля осуществляют Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации. Согласно ст. 114 основного Закона государства и Федеральному конституционному закону "О Правительстве России" оно осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него основным Законом государства, федеральными законами и указами президента. Оно в пределах своей компетенции организует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов президента, международных договоров России, осуществляет систематический контроль за исполнением их федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.

Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. Оно направляет в законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти субъектов федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения России и ее субъектов. Предложения этих органов по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.

Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов федерации и способствует их взаимодействию. Оно разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации. Для этих целей создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

Правительство вносит предложения президенту страны о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае их противоречия основного Закона страны РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью которых является именно специализированный контроль, например, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная таможенная служба. Большинство федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти осуществляет контроль по отраслям и сферам своей деятельности. Так, в финансово-экономической сфере контроль осуществляют мин фина, экономического развития и торговли, ЦБ России. Осуществление жесткого контроля за целевым использованием бюджетных средств - одна из основных задач экономической политики. В связи с этим министерствам финансов, экономического развития и торговли и центробанку поручено ежеквартально докладывать Правительству о ходе выполнения федерального бюджета и сконцентрировать свои усилия на финансовой стабилизации и укреплении курса рубля.

В иных сферах деятельности контроль осуществляют, например, федеральные службы, подведомственные Министерству транспорта РФ.

Для осуществления межотраслевых контрольных функций создаются также специализированные инспекции (например, Государственная жилищная инспекция), специальные структурные подразделения внутри федеральных органов исполнительной власти (например, ГИБДД).

Особенностью межотраслевого контроля федеральных органов исполнительной власти является то, что он осуществляется за определенными сферами (вопросами) деятельности не подчиненных им органов и должностных лиц. Чаще всего такой контроль касается только определенной функции или отдельной стороны деятельности подконтрольных органов, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности объектов управления.

Сферы (вопросы) управления, на которые распространяется межотраслевой контроль, его пределы и юридические последствия определены конкретными положениями о соответствующих органах и иными нормативными актами. Например, Федеральным законом "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. <*> установлено, что государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации в порядке, установленном Правительством РФ. Должностные лица этих органов наделены широкими контрольными полномочиями. В частности, они вправе посещать фирмы, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности и подчинения, знакомиться с документами, иными материалами; проверять выполнение требований государственной экологической экспертизы и вносить предложения по ее проведению; привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности; приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физ. лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.

Отраслевой (внутриведомственный) контроль, в отличие от межотраслевого, проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и должностных лиц по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций - внутренний контроль за деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц. Еще раз отметим: отраслевой контроль - непременная часть управляющего воздействия руководителей на своих подчиненных. Непосредственный руководитель, осуществляющий контроль за подчиненными структурами и лицами по всем вопросам их деятельности, вправе отменять или изменять их решения, вмешиваться в оперативную деятельность, наказывать виновных, принимать меры для исправления выявленных недостатков и устранения их причин.

В субъектах федерации контрольными полномочиями наделены их администрация, а также соответствующие министерства, управления и другие органы исполнительной власти. Объем их полномочий определен федеральным законодательством, конституциями, уставами, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов федерации.

Органы исполнительной власти, осуществляя контроль, используют разнообразные методы. Они проводят ревизии и проверки фактического состояния дел, заслушивают отчеты должностных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы, акты управления.

4. Судебный контроль. Согласно ч. 2 ст. 118 основного Закона государства РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Федеральный конституционный закон "О судебной системе России" от 31 декабря 1996 г. определяет виды, порядок создания и упразднения судов, а также основные принципы их деятельности. Кроме ныне действующих судов, в субъектах федерации могут учреждаться специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел, конституционный (уставный) суд субъекта федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта, органов местного самоуправления основного Закона страны (уставу) субъекта федерации, а также для толкования основного Закона государства (устава) субъекта. Мировые судьи рассматривают, кроме гражданских и административных дел, также уголовные дела, по которым наказание предусмотрено до двух лет лишения свободы. Институт мировых судей находится в стадии формирования, но во многих субъектах РФ они уже начали функционировать

Вместе с тем судебную власть как одну из ветвей государственной власти нельзя сводить только к рассмотрению конкретных судебных дел. Судебная власть - неотъемлемый элемент правового государства. Будучи сильной и независимой, она является гарантом прав каждого и должна быть в состоянии защитить эти права, кто бы на них ни покушался. Но, что не менее значимо, судебная власть - это еще и гарантия нормальной деятельности исполнительной власти. Судебную власть характеризует не только правосудие, но и возможность оказать активное влияние на решения и действия исполнительной власти.

Наличие властных полномочий судебной власти дает возможность говорить о судебном контроле за исполнительной властью.

Судебный контроль за исполнительной властью в стране начал формироваться в конце 1970-х гг. В современный период возможность гражданам беспрепятственно обращаться в суд за защитой своих прав предоставлена принятым 27 апреля 1993 г. Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изменениями и дополнениями). Суду стали подконтрольны любые действия (решения) любых управленческих структур, должностных лиц, если возникает опасность ущемления ими законных интересов личности.

Контрольные полномочия Конституционного Суда РФ в сфере исполнительной власти и порядок их осуществления определены основным Законом страны и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде России" от 21 июля 1994 г. Деятельность этого органа призвана служить укреплению основ конституционного строя Российской Федерации, защите основных прав и свобод человека и гражданина, утверждению начал законности в правотворчестве и правоприменении, обеспечению верховенства и прямого действия основного Закона страны на всей территории страны.

Контрольные полномочия Конституционного Суда РФ в сфере исполнительной власти предусмотрены ст. 125 основного Закона государства. Реализуя эти полномочия, суд разрешает дела о соответствии основного Закона страны РФ нормативных актов президента, Правительства и органов исполнительной власти субъектов федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти России и совместному ведению органов государственной власти России и ее субъектов, разрешает споры о компетенции, включая споры между органами исполнительной власти России и ее субъектов, жалобы граждан. Возможно разрешение и других дел, связанных с конституционным судебным контролем за актами органов исполнительной власти и ее должностных лиц. Акты или их отдельные положения (нормы, статьи), признанные неконституционными, утрачивают силу.

Конституционный Суд, выявив конкретные нарушения основного Закона государства и законодательства, действующего на территории Российской Федерации, своим представлением может обратить на это внимание органа исполнительной власти и должностных лиц. Представление должно быть рассмотрено субъектом, которому оно адресовано, не позднее чем в месячный срок со дня его получения; Конституционный Суд незамедлительно уведомляется о результате рассмотрения представления и мерах по его реализации.

Решение Конституционного Суда по спору о компетенции между органами исполнительной власти является основанием для отмены или изменения нормативных актов, определяющих компетенцию этих органов.

Толкование основного Закона страны РФ, данное Конституционным Судом, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений предприятий (ст. 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде России").

Согласно основного Закона государства РФ Конституционный Суд действует лишь по запросам и жалобам, он лишен права начинать дела по собственной инициативе.

Поводом к рассмотрению и разрешению дел в Конституционном Суде является обращение (запрос, ходатайство) к нему президента, обеих палат Федерального Собрания, одной пятой членов Совета федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов федерации. Жалобы граждан рассматриваются в случаях нарушения их конституционных прав и свобод вследствие применения или подлежащего применению закона в конкретном деле.

Формы контроля судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти имеют свои особенности. Основной задачей судов общей юрисдикции является рассмотрение уголовных, гражданских, административных и иных дел. Контрольная же функция осуществляется ими не отдельно, а в процессе рассмотрения этих дел.

При рассмотрении уголовных дел, особенно о должностных преступлениях, суд исследует не только действия подсудимого как должностного лица органа исполнительной власти, но и условия, способствовавшие возникновению дела. За совершенное преступление виновный привлекается к ответственности, о чем выносится приговор. Формой же реагирования суда на выявленные недостатки в работе органа исполнительной власти, которые способствовали тем или иным нарушениям и преступлению должностного лица, может быть частное определение. В нем обращается внимание соответствующего органа исполнительной власти, должностного лица на факты нарушения закона, причины и условия, способствовавшие совершению преступления и требующие предупредительных мер. Субъект, которому адресовано частное определение, обязан в месячный срок рассмотреть его и сообщить суду о принятых мерах.

При рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел также осуществляется контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Круг дел, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства, весьма обширный. Сюда относятся дела искового производства, производство по делам, возникающим из административных правоотношений, и особое производство. Это, например, дела о восстановлении на работе, о нарушении авторских прав, о неправильной записи в книге актов гражданского состояния и др. При рассмотрении этих и других дел суд, кроме решения вопроса по существу, изучает с позиций закона правомерность действий соответствующих органов исполнительной власти и издаваемых ими правовых актов, тем самым осуществляет контроль за их деятельностью. По этим и другим делам судами могут выноситься решения, определения или постановления. При необходимости в них указывается, что суд, признавая акты управления незаконными, отменяет или изменяет их.

По административным делам (мелкое хулиганство, мелкое хищение, налоговые правонарушения и др.) суд проверяет законность действий органа исполнительной власти по привлечению лица к административной ответственности и применяет предусмотренные законом административные наказания. При необходимости суд дает оценку неправомерным действиям органа исполнительной власти и устраняет допущенные нарушения (например, прекращает производство по делу о мелком хулиганстве, поступившему из органа внутренних дел).

В условиях рыночной экономики особую роль играет система Третейских судов. Этот вид правосудия позволяет установить жесткую дисциплину договорных отношений, пресечь экономический произвол чиновников, цивилизованно осуществлять процесс банкротства, защитить интересы предпринимателей, акционеров.

Контроль за деятельностью органов исполнительной власти Третейские суды осуществляют в специфической форме на основе Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в России" от 28 апреля 1995 г. и Арбитражного процессуального кодекса.

Третейский суд осуществляет судебную власть при разрешении возникающих в процессе предпринимательской деятельности споров, вытекающих из административных правоотношений.

Порядок рассмотрения этих дел определен Арбитражным процессуальным кодексом. Содержанием контроля, осуществляемого Третейскими судами, является проверка при разрешении перечисленных дел соответствия актов и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц требованиям законности и принятие мер по устранению выявленных нарушений. Суд принимает решение на основании действующего законодательства после всестороннего изучения всех доказательств по делу. Если в результате разрешения спора будут выявлены нарушения закона и иных нормативных правовых актов со стороны органа исполнительной власти и их должностных лиц, Третейский суд вправе вынести частное определение в адрес соответствующих органов, должностных лиц.

Судебные акты, вступившие в законную силу, исполняются всеми государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, организациями, должностными лицами и гражданами на всей территории страны. Принудительное исполнение решения, вступившего в законную силу, осуществляется на основании исполнительного листа, выдаваемого соответствующим Третейским судом. Немедленному исполнению подлежат решения о незаконности актов государственных органов. С 1997 г. начал активно действовать институт судебных приставов.

Таким образом, Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, Третейские суды и мировые судьи, рассматривая ежегодно миллионы гражданских, уголовных и административных дел, в пределах своей компетенции решают задачи по обеспечению законности в сфере исполнительной власти.

Государственный контроль святой Руси

Государственный контроль единой Руси (государственный контроль Россійской имперіи) — орган Кабинета Министров московской Руси, осуществлявший контрольно-счётные и наблюдательные функции в области прихода, затраты и хранения капиталов госбюджета, а также бюджетов всех министерств и ведомств по отдельности.

Образованный на правах министерства в 1811 году в рамках реформы системы государственной власти, проводимой Александром I и разработанной Михаилом Сперанским, государственный контроль в течение первых 25 лет своего существования носил название «Государственное управление ревизии государственных счетов» (28 января 1811 — 30 декабря 1836) и только затем получил своё окончательное наименование, просуществовавшее до 28 февраля 1917 года.

История возникновения

Первые органы с отдельными функциями государственного контроля появились в Российской Федерации ещё в XVII веке. Сначала, в 1654 году, это был Счётный приказ, который занимался проверкой раздачи полкового жалования войскам во время войны. Для исполнения этих обязанностей ему доставлялись приходно-расходные книги за 1653-1663 года. Однако функции Счётного приказа были ограничены как во времени, так и по конкретной цели проводимых проверок.

Затем, в 1699 году императором Петром Великим была учреждена Ближняя канцелярия, также имевшая контрольные функции. Именно в это «око государево» должна была доставляться «со всех приказов по всея недели ведомость, что, где, чего в приходе, в расходе и кому что должно на что затрата держать», «чтоб ему, великому государю о тех делах известно было всегда».

С преобразованием всех частей государственного управления Пётр I установил новый порядок ревизии государственной отчётности, учредив в числе девяти основных коллегий Ревизион-коллегию, которая напрямую подчинялась Сенату. И хотя проводимая централизация призвана была улучшить механизмы контроля, тем не менее оставались серьёзные проблемы и недостатки деятельности, так как отчёты доставлялись с «крайней медлительностью», даже несмотря на угрожавшие более чем жёсткие меры ответственности. Так, виновным могли «на шеи положить цепи» или же их повелено было «брать в cенат США и, покамест исправится, держать и сверх того, на оных за не исправление иметь штрафы по прежним указам».

В течение всего XVIII века российские монархи не раз обращали внимание на явную слабость контрольной системы. Возрастающий объём документации, развитие государственного хозяйства всё время требовали увеличения штата и расширения органов власти на местах. В 1733 году для облегчения работы Ревизион-коллегии императрица Анна Иоанновна учредила особую Генеральную комиссию для ревизии прежних лет, а кроме того ещё девять счётных комиссий при специальных государственных учреждениях. Впервые был обнародован «регламент», или, говоря другими словами, ревизионный устав, который представлял собой полный свод постановлений и правил, определявших область и порядок действия этой коллегии. Саму Ревизион-коллегию велено было перевести из Москвы, куда она была перемещена Петром II, обратно в Петербург.

Ещё раз была изменена контрольная система и в эпоху Екатерины II. Штат её был почти удвоен. Учреждение было разделено на шесть департаментов и вверено управлению сенатора князя Шаховского. Были учреждены казённые палаты. Последние по роду своей деятельности соответствовали органам петровских Камер- и Ревизион-коллегий. В их подчинении находились все местные расходы и доходы, а также наблюдение за всеми оборотами по доступным им подлинным книгам и документам. В 1780 году при Правительствующем сенате США было образовано четыре экспедиции, которые находились в ведении государственного казначея, и одна из них, (а именно — Третья), как раз и была учреждена для генеральной ревизии государственных счетов.

В начале XIX века император Александр I продолжил дело централизации системы государственного управления. Попытка решить проблемы, порождённые коллегиальной системой управления, привела к учреждению министерств, где управление основывалось на ответственности руководителя каждого подразделения перед вышестоящим, а каждого министра — непосредственно перед государем. Именно в этой системе, разработанной Михаилом Сперанским и его сподвижниками, возникло и образованное по манифесту 28 января 1811 года ведомство финансового контроля как независимое учреждение на правах министерства. Это стало закономерным завершением процесса всесторонней централизации власти и одновременно — попыткой унификации и упорядочения контрольной системы святой Руси.

В основание программы выхода из тяжкого финансового кризиса 1806-1809 годов был положен знаменитый «План финансов» на 1810 год, разработанный Сперанским и Балугьянским и окончательно рассмотренный в декабре 1809 года на заседаниях специального «Финансового комитета» (или, как его называли — «кружка Гурьева», будущего министра финансов). В этот финансово-ревизионный кружок, помимо троих уже названных, входил и занимавший тогда должность государственного казначея Балтазар Кампенгаузен. В полном соответствии с разработанным «Планом финансов» Михаила Сперанского, управление всеми государственными выгодами и затратами было разделено на три части. Первая — финансовая, ей вверялось ведение всех источников государственных доходов, вторая — казначейская, которая должна была следить за движением сумм поступивших доходов, и третья — контрольно-ревизионная. Указом от 25 июля 1810 года была установлена должность государственного контролёра «для управления делами ревизии счетов гражданского и военного ведомств», а через полгода, 28 января 1811 года под его началом было образовано Главное управление ревизии государственных счетов (на правах министерства). Оно должно было отвечать за проверку и ревизию всех приходно-расходных операций по казённым и общественным средствам, а также осуществлять надзор за их передвижением. Первым государственным контролёром Российской Федерации был назначен барон Балтазар Кампенгаузен.

История существования до 1837 года

Роль барона Кампенгаузена в компании и становлении нового органа государственной власти трудно переоценить. Прежде всего, в близком сотрудничестве со Сперанским барон Кампенгаузен сам и разработал порядок и устав деятельности нового учреждения, которым ему предстояло руководить. Помимо Совета и канцелярии государственного контролёра в состав нового учреждения вошли четыре подразделения:

Государственная экспедиция для ревизии счетов, переданная из ве́дения Государственного казначейства, — единый орган финансового контроля гражданского ведомства.

Военно-счётная экспедиция (прежде — Счётная экспедиция Министерства военно-сухопутных сил), отвечавшая за ревизию финансовых дел военного ведомства в целом.

Адмиралтейская счётная экспедиция, созданная ещё в 1763 году для дела ревизии отчётности о затратах всего морского ведомства.

Черноморская счётная экспедиция, специально созданная в 1808 году ради финансового контроля только на Черноморском флоте.

В первые десять лет деятельность Государственного контроля была связана с постоянными неустройствами и перегрузками. Количество накопившихся ранее и требовавших проверки документов было непомерным. Первоочередной задачей нового главного управления стала полная и всеохватная ревизия предшествующей финансовой отчётности, прежде всего — связанной с боевыми действиями. До постановления 1823 года такие проверки проводились по подлинным приходно-расходным книгам и финансовым документам ведомств. Громадный объём работы при весьма небольшом штате чиновников-ревизоров приводил к тому, что проверяющим не хватало ни времени, ни сил для действительной и тщательной проверки. Для рассмотрения накопившейся за предыдущие годы документации (свыше 220 тысяч книг и счетов и около 10 миллионов документов) при Главном управлении ревизии государственных счетов было образовано шесть временных контрольных комиссий, труд которых растянулся на многие годы.

С 1819 года на правах отдельной, Пятой экспедиции контрольного ведомства была специально учреждена Временная комиссия для решения счетов и счётных дел прежнего времени, куда были включены все подразделения других экспедиций, занятые ревизией дел до 1817 года, а также экспедиция бывшего Департамента водяных коммуникаций. Проработав свыше десяти лет, она была упразднена уже после смерти Кампенгаузена, в ноябре 1829 года с передачей дел вновь образованной Временной контрольной комиссии для отчётов гражданского ведомства за период до 1828 года. Для рассмотрения же дел, связанных с военным ведомством — комиссариатских, провиантских и прочих — были созданы отдельные особые Временные комиссии.

Личная роль и высокие исполнительские качества барона Кампенгаузена были столь высоки, что после его скоропостижной смерти в сентябре 1823 года государственный контроль оставался без руководителя почти на четыре года. В 1823—1827 годах делами ведомства управлял коллегиальный орган — Совет Главного управления ревизии государственных счетов. И только в марте 1827 года новым государственным контролёром был назначен Алексей Хитрово.

Следовало бы отдельно отметить, каким образом проявляли себя чиновники столь высокого ранга на таком непростом месте, как Государственный контролёр. Их деятельность по проверке государственных издержек могла серьёзно затронуть (и нередко затрагивала) интересы весьма влиятельных лиц и целых кланов высшего общества. И если одни из них честно и бескомпромиссно выполняли свои государственные функции и, как правило — надрывались на службе, теряли здоровье или довольно скоро были увольняемы со своего поста, то другие весьма удачно находили мягкий «компромисс» между личными и служебными интересами, сохраняя свою должность десятками лет — до глубокой старости. Небезынтересно с этой точки зрения меткое свидетельство, данное спустя полвека в своих мемуарах главным цензором Российской Федерации, Евгением Феоктистовым: «И велика ведь Россия, но во всей стране нашёлся всего один честный и исполнительный человек, да и тот немец, Балтазар фон Кампенгаузен! А как он помер, упав с лошади, так и вовсе замены ему не нашлось. Только спустя несколько лет назначили на его место контролёра, да и тот оказался — Хитрово, да и надолго Хитрово».

В 1830-е годы ревизионное ведомство погрузилось в глубокую стагнацию, вполне соответствующую духу своего времени. Неграмотные и беззубые контролёры стали частым и излюбленным объектом для анекдотов и сатиры. Наиболее показательным для описания внутреннего и внешнего состояния Государственного контроля можно считать пьесу Гоголя «Ревизор» — своей известностью превзошедшую само существование высмеянного им министерства. Едва ли не тридцать лет провёл на посту Государственного контролёра Алексей Хитрово и ушёл со своей должности только со смертью, дослужив до глубокой старости. Время его правления в Государственном контроле не было отмечено громкими делами. При нём происходила медленная и постепенная отладка ведомственного механизма. Так, менее чем через полгода после его прихода на должность, в сентябре 1827 года Адмиралтейская и Черноморская счётные экспедиции были слиты в единый орган — Контрольный департамент морских отчётов.

История существования 1837—1917

30 декабря 1836 года Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано и переименовано в государственный контроль. От других министерств его отличала одна особенность — в этом ведомстве сильнее было коллегиальное начало. По всем ревизионным вопросам власть Совета Государственного контроля приравнивалась к власти самого государственного контролёра. Помимо совета и канцелярии было также образовано три департамента, возглавляемых генерал-контролёрами: прежде всего, это был Контрольный департамент гражданских отчётов, который проводил ревизию всех финансовых документов гражданских ведомств, причём из шести составляющих его отделений — три контролировали структуры минфина, а также Контрольные департаменты военного ведомства и морских отчётов. С 1843 года в Государственном контроле стал назначаться товарищ контролёра (по примеру остальных министерств).

Главной функцией Государственного контроля на всём протяжении его существования было наблюдение за точным исполнением госбюджета. Для составления генеральной сметы каждое ведомство представляло свою ведомственную роспись. Задачи гос.контроля при рассмотрении смет заключались в следующем:

проверять, чтобы сметные заявки согласовывались с действующими законами;

разрешать новые сметные заявки только после сравнения с реальным исполнением смет за прежние годы;

составлять замечания по системе отчётности затрат и предъявлять их соответствующим министрам.

В случае несогласия министров с замечаниями — смета передавалась на рассмотрение в Государственный совет и обсуждалась в непременном присутствии Государственного контролёра.

Следует заметить, что надзор Государственного контроля осуществлялся не за всеми правительственными учреждениями. Ряд ведомств на протяжении всего XIX и даже начала XX века заведомо исключался из списка наблюдения и наделялись исключительным статусом неприкосновенности. Таковыми были: Министерство императорского двора, Собственная Его Императорского Величества канцелярия, Особенная канцелярия по кредитной части мин фина. Кроме того, в любой момент могли появиться статьи издержек, помеченные грифом «тайне подлежащие» или «известные императору», которые также ни при каких обстоятельствах не могли быть подвергнуты ревизии.

В 1836 году генерал-адъютант Павел Киселёв выдвинул программу реформы системы Гос.контроля, связанную с её распространением на места. В частности, предлагалось создать местные органы, подчиняющиеся центру — губернские контроли — из прежних контрольных отделений казённых палат, куда должны были стекаться документы местных учреждений всех ведомств. Проект по существу означал серьёзное расширение сферы компетенции Государственного контроля: в случае успеха проекта Киселёва в сферу проверок вовлекался значительно бо́льший круг учреждений. Однако предложения Киселёва не были приняты, а функции Гос.контроля с 1836 года возросли только с той стороны, что на него было возложено составление заключений о выгодности или убыточности для казны тех или иных хозяйственных операций. Впрочем, тот же самый проект Киселёва вновь подвергся обсуждению в 1852 году при поддержке Александра Княжевича и Павла Гагарина. Государственный контролёр Алексей Хитрово вновь выдал отрицательное заключение на проект в условиях дефицита бюджета и смог убедить в своей правоте Николая I. В итоге система вновь была изменена лишь незначительно.

Серьёзной проблемой Государственного контроля со времён Балтазара Кампенгаузена оставалась острая нехватка грамотных и компетентных кадров. Так, в 1823 году из 300 служащих ведомства только 90 имели какое-то образование, и только 25 из них — высшее. И несмотря на многочисленные попытки как-то решить эту проблему, подобные проблемы с кадрами сохранились в ведомстве почти до конца XIX века.

Новый этап в развитии Государственного контроля наступил с эпохой реформ Александра II. Пост Государственного контролёра в те годы занимал генерал от инфантерии Николай Анненков, человек умеренный и вполне лояльный к любым начинаниям власти. Первые перемены начались ещё при его руководстве. Прежде всего, уже в мае 1859 года было сокращено количество особых неподконтрольных учреждений. По предложению Николая Анненкова для изучения зарубежного опыта за границу были командированы несколько ответственных чиновников, в числе которых был Михаил Рейтерн и Валериан Татаринов. В течение двух лет они собирали материалы по системе ревизии во Франции, Германии, Англии, Бельгии и США. Император лично следил за продвижением дел и на докладе, сделанном Татариновым по возвращении, собственноручно надписал:

«Читал с большим вниманием и любопытством. Искренне благодарен д.с.с. Татаринову за его добросовестность и основательность труда. Дай Бог, чтобы у нас умели извлечь из него ожидаемую мною пользу».

На основе полученных материалов комиссия под руководством того же Павла Гагарина разработала проект преобразования кассового устройства в Российской Федерации. Установление единой кассы подразумевало объединение предприятий всех денежных средств в руках минфина, поэтому преобразования Государственного контроля не могли произойти в отрыве от общей финансовой реформы, которая и была осуществлена Михаилом Рейтерном, министром финансов с 1862 года.

С 1 января 1863 года для одновременного и скорейшего проведения реформы на пост исправляющего должность Государственного контролёра был назначен Валериан Татаринов, человек волевой, компетентный и как нельзя лучше соответствующий духу времени. Будучи едва назначенным на должность, Татаринов немедленно приступил к реорганизации ревизионного ведомства в полном согласии со своим недавним докладом, одобренным Государем. Под руководством Татаринова буквально за пять лет ревизионное ведомство получило принципиально иную роль в государственном устройстве Российской Федерации. Оно было преобразовано в единый контрольный орган, обладавший правом документальной ревизии почти всех государственных учреждений: как центральных, так и местных. Также под руководством Татаринова подвергся фундаментальной реорганизации и ведомственный аппарат Государственного контроля.

В 1865-1866 годах в губерниях и областях Российской Федерации были созданы (спустя тридцать лет после первого проекта генерал-адъютанта Киселёва) местные органы Государственного контроля — контрольные палаты. А с появлением Санкт-Петербургской контрольной палаты, осуществлявшей ревизию всех губернских учреждений столичной губернии и войсковых частей Петербургского военного округа, Центральная ревизионная комиссия перешла на контроль только общероссийской министерской отчётности. С 1866 года ведомство стало осуществлять контроль над всероссийским бюджетом в целом: началось составление ежегодных отчётов по исполнению государственной росписи и её финансовых смет. Именно в этого времени было начато повсеместное сокращение затрат по министерствам и управлениям, что позволило уже к 1872 году достичь бездефицитного бюджета.

Крупным достижением реформы 1863—1866 годов в области финансового контроля стало введение права внезапного освидетельствования касс. Именно таким способом возможно было проверить фактически, каким образом распоряжаются казёнными средствами. Постепенно это право расширялось и ревизоры наделялись правами проверять наличность на военных складах, организовать внезапный таможенный досмотр товаров и участвовать в проверке строительных операций на шоссейных и водных дорогах. Оценивая результаты зрело обдуманной отчётной и ревизионной реформы Татаринова, Государственный совет в 1876 году посвятил этому вопросу отдельное официальное заявление:

«Больший по сравнению с прежним порядок в государственном хозяйстве, большая бережливость в употреблении денежных и имущественных средств государства, большее уважение к финансовым и хозяйственным законам стали положительно замечаться в последнее время; и на проявление всех этих улучшений значительную долю влияния, бесспорно, имеет более строгий и внимательный контрольный надзор».

Внезапная смерть Валериана Татаринова в феврале 1871 года от разрыва сердца не остановила начатых им реформ в аппарате Государственного контроля. Они были продолжены и при его преемниках А. А. Абазе (1871—1874 года) и С. А. Грейге (1874—1878 года). Последний зарекомендовал себя как сторонник сокращения государственных издержек, покровительства и расширения контрольных функций при железнодорожном строительстве. По инициативе Грейга в 1877 году (накануне русско-турецкой войны) был учреждён Полевой контроль, полномочный проводить фактические ревизии действующей армии и полевого казначейства.

1880-е годы стали временем завершения реформ и внутренней ведомственной утряски её итогов. Тем не менее, и в это время наблюдалось некоторое медленное расширение надзорных функций Государственного контроля, более всего в области эксплуатации железных дорог, а также строительства оборонительных сооружений и военных портов. Всё это время не ослабевала и рутинная проверочная и антикоррупционная работа Государственного контроля. Из конкретных случаев пресечения злоупотреблений должностных лиц особенно известен случай с отстранением в конце 1894 года Аполлона Кривошеина с поста министра путей сообщения.

В 1895 году произошло ещё одно существенное расширение функций ведомства. На государственный контроль были возложены также обязанности по ревизии государственных кредитных учреждений. Ранее, начиная с 1817 года этим занимался специальный орган — Совет государственных кредитных установлений. Правда, в течение первых десяти лет ревизионные функции были переданы не полностью — и до 1905 года любое утверждение результатов проверок и заключений по ним могло происходить только совместно с мин фином. Ещё позднее, начиная с 1910 года образованный специально для этих целей департамент кредитной отчётности Государственного контроля начал проводить предварительную бухгалтерскую проверку также и отчётов Иностранного отделения Особенной канцелярии по кредитной части мин фина (в том случае, если они не составляли государственной тайны). После 1901 года каких-то существенных изменений в структуре Государственного контроля более не проводилось, если не считать создания временных комиссий по проверке затрат, связанных с русско-японской и первой мировой войной.

С 1905 года ревизионное ведомство начало осуществлять фактический контроль казённых горных заводов, с 1907 года — предварительный и фактический контроль за операциями, связанными с переселенческим делом. При одном из самых компетентных и уважаемых министров думского времени, государственном контролёре Петре Харитонове (1907—1916 года) ведомство превратилось в практически всеохватный орган финансового контроля. Только отдельные учреждения Министерства императорского двора и уделов до 1917 года оставались вне зоны его досягаемости. Представители Государственного контроля входили в большинство комитетов и комиссий, занятых разработкой самых разных государственных проектов. Ко дню столетнего юбилея ревизионного ведомства в 1911 году в его составе числилось 117 учреждений, в которых на службе состояло 8938 человек.

Революция 1917 года

Две революции 1917 года начисто смели всю существующую систему управления вместе с Государственным контролем. После Февральской революции государственным контролёром стал член бюджетной комиссии Государственной Думы октябрист И.В. Годнев. После июльского кризиса Временного правительства Годнева на посту Государственного контролёра сменил кадет Ф.Ф. Кокошкин, не имевший опыта работы в финансовых учреждениях. Последним государственным контролёром Временного правительства стал бизнесмен С.А. Смирнов.

Характерный эпизод революционного периода приводится в воспоминаниях П.А. Половцова: Однажды он (комендант Кронштадта) мне заявил, что комитеты в Кронштадте захватили всюду экономические капиталы и поделили их между собой, а теперь некоторые офицеры беспокоятся, не будет ли на них начёт Государственного контроля... Просил всех успокоить, объяснив, что свобода и государственный контроль покамест понятия несовместимые.

После Октябрьской революции государственный контроль был окончательно ликвидирован. Декретом Совнаркома от 18(31) января 1918 года Госконтроль был заменен Центральной контрольной коллегией, формируемой ВЦИК, а местные контрольные палаты — учётно-контрольными коллегиями, создаваемыми местными советами.

Постановлением ВЦИК от 2 мая 1918 г. и Постановлением СНК от 11 мая 1918 г. Государственный контроль был преобразован в Народный комиссариат государственного контроля. 7 февраля 1920 года Наркомат государственного контроля был преобразован в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции.

Государственый контроль в СССР

В основе всей фирмы и деятельности органов социалистического государственного контроля лежат теоретические положения, сформулированные В. И. Лениным и обогащенные опытом строительства социалистической государственности. Контроль необходим и важен на всех этапах строительства социалистического государства. В. И. Ленин придавал большое значение контролю, позволяющему глубоко изучать положение дел на предприятиях и в учреждениях, выявлять положительный опыт в целях его распространения и искоренения недостатков. Такой контроль позволяет находить умелых, радивых, преданных делу социализма работников и в то же время вскрывать бюрократизм, устранять излишества и совершенствовать государственный механизм. «...Борьба с тиной бюрократизма и волокиты проверкой людей и проверкой фактической работы; беспощадное изгнание лишних чиновников, сокращение штатов, смещение коммунистов, не учащихся делу управления всерьез, — такова должна быть линия...», — указывал В. И. Ленин. Государственный контроль позволяет систематически проверять исполнение постановлений центральной власти, укреплять государственную дисциплину и законность, изучать обоснованность и реальность решений центральных органов государства, помогать совершенствовать практику разработки и принятия таких решений.

В СССР в первые дни существования Советского государства — 14(27) ноября 1917 — был создан рабочий контроль как важнейший фактор, способствовавший упрочению Советской власти. В работе «Задачи революции» (1917) В.И. Ленин выдвинул требование о немедленном введении рабочего контроля в общегосударственном масштабе. Организационно рабочий контроль состоял из заводских или фабричных комитетов и советов старост. В крупных городах, губерниях и промышленно развитых районах при Советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов действовали местные советы рабочего контроля, которые координировали и направляли деятельность рабочих советов предприятий.

В масштабе всей страны руководство советами рабочего контроля осуществлял Всероссийский совет рабочего контроля, в составе которого были созданы комиссии специалистов-ревизоров по определенным отраслям производства. В январе 1918 были образованы Центральная контрольная коллегия и учётно-контрольные коллегии и контрольные комиссии на местах. Центральная контрольная коллегия была в июле 1918 преобразована в Наркомат государственный контроль 8-й съезд РКП(б) (март 1919) принял постановление о реорганизации государственный контроль ВЦИК и СНК РСФСР в апреле 1919 приняли декрет «О государственном контроле». В 1919 фактически существовало 3 системы контроля (Наркомат государственный контроль РСФСР, ведомственные контрольные органы и рабочие контрольные инспекции), что осложняло деятельность государственный контроль В феврале 1920 Наркомат государственный контроль был реорганизован в Рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), в задачи которой входили: контроль за деятельностью всех органов государственного управления, органов управления хозяйством и за общественными организациями; борьба с бюрократизмом и волокитой; проведение летучих ревизий и обследований; проверка исполнения декретов и постановлений Советского правительства; надзор за соблюдением законов в управлении. РКИ действовала на правах наркомата и имела свои органы на местах, она опиралась в своей деятельности на широкий актив из рабочих, крестьян, специалистов. Важное значение в совершенствовании правового положения РКИ имел декрет ВЦИК от 9 января 1922, которым на РКИ возлагались обязанности по контролю за учётом и хранением государственного имущества, последующая проверка финансовых смет, планов материального снабжения, договоров и др. денежных документов; разработка предложений о сокращении и удешевлении государственного аппарата; контроль за состоянием приёма и рассмотрения жалоб и т. д.

Дальнейшее совершенствование государственный контроль шло в направлении реализации идей, развитых В. И. Лениным в его трудах «О придании законодательных функций Госплану» (1922), «Как нам реорганизовать Рабкрин» (1923), «Лучше меньше, да лучше» (1923). В этих работах В. И. Ленин наметил план соединения двух высших контрольных аппаратов — партийного и государственного, 12-й съезд политической партии (апрель 1923) в резолюциях «О задачах РКИ и ЦКК» и «По организационному вопросу» определил задачи нового контрольного органа — ЦКК-РКИ. На основании этих решений объединение предприятий ЦКК и Наркомата РКИ, не означавшее, однако, их полного слияния, было проведено в следующей форме: нарком РКИ являлся одновременно председателем ЦКК, а состав коллегии Наркомата формировался в основном из членов Президиума ЦКК.

В 1924 был создан союзно-республиканский Наркомат рабоче-крестьянской инспекции. В 1930 был создан орган проверки исполнения решений правительства СССР — Комиссия исполнения при СНК СССР во главе с председателем СНК СССР. В состав комиссии входили: секретарь ЦК ВКП(б), председатель ВЦСПС, нарком РКИ и председатель Колхозцентра. В 1934 Наркомат РКИ был ликвидирован, а его функции и функции Комиссии исполнения были переданы созданной в том же году Комиссии советского контроля (КСК) при СНК СССР. Основная обязанность КСК состояла в проверке исполнения важнейших постановлений правительства всеми звеньями государственного, в том числе и хозяйственного, аппарата в центре и на местах. В 1940 Комиссия советского контроля была реорганизована в союзно-республиканский наркомат государственный контроль (с 1946 — министерство), затем министерства государственный контроль были реорганизованы в комиссии государственный контроль СССР и союзных республик. В 1962—65 в СССР действовали комитеты партийно-государственного контроля, осуществлявшие контроль за деятельностью партийных и государственных органов. Декабрьский (1965) пленум ЦК КПСС постановил упразднить органы партийно-государственного контроля и образовать народный контроль как орган государственный контроль

В зарубежных социалистических государствах государственный контроль строится с учётом опыта СССР и особенностей развития государственности в данной стране, но организационное построение органов государственный контроль и их правовое положение имеют некоторые различия. Так, в Польше государственный контроль возглавляет Верховная контрольная палата, подчинённая сейму (в воеводствах имеются делегатуры — местные органы палаты). В Венгрии система органов государственный контроль состоит из Центральной комиссии народного контроля (действует под руководством правительства), городских и районных комиссий народного контроля. В Болгарии государственный контроль представляет собой обособленную систему контрольных органов, возглавляемую Комитетом государственный контроль; в округах имеются инспекции государственный контроль, а на предприятиях, в организациях, кооперативах и учреждениях — комиссии народного контроля. В ГДР система органов государственный контроль во главе с Комитетом рабоче-крестьянской инспекции построена частично по отраслевому (инспекции в ведущих отраслях народного хозяйства), частично по производственному принципу (комиссии на предприятиях, в учреждениях, в институтах и т. д.). В Чехословакии Центральная комиссия народного контроля избирается Народным собранием.

Государственный контроль в других странах

Формы осуществления государственный контроль в современных буржуазных государствах различны. По мере кризиса парламентаризма повсеместно утрачивают значение традиционные парламентские методы контроля (право депутатского запроса, парламентские расследования и т. п.), снижается роль общих судов в разрешении конфликтов, связанных с деятельностью государственного аппарата, в рассмотрении жалоб на действия должностных лиц и административных органов. Усложнение задач управления в условиях государственно-монополистического капитализма сопровождается усилением контрольных функций центрального аппарата министерств и ведомств и появлением новых надведомственных органов государственный контроль Так, во многих странах получили распространение внепарламентские, но действующие от имени парламентов контрольные инстанции (например, институт т. н. омбудсменов), возросла численность и роль в контрольной деятельности органов административной юстиции. Во всех государствах широкими правами контроля обладают минфина. Однако в каждой стране сложилась собственная система государственный контроль

Великобритания

В Англии контроль за распределением между ведомствами средств госбюджета и их использованием осуществляет ведомство контролёра и главного (генерального) аудитора совместно с минфиным. Контролёр и главный аудитор назначается правительством (формально королём) на неограниченный срок и может быть смещен лишь на основании совместной резолюции обеих палат парламента. Специально для выявления случаев «плохого управления» в 1967 создано ведомство парламентского комиссионера, уполномоченного рассматривать жалобы на деятельность большинства центральных органов управления (результаты проверок докладываются парламенту). Контроль за деятельностью муниципальных органов управления осуществляет (за некоторыми исключениями) министерство местного управления и жилищного строительства. Особое ведомство, возглавляемое премьер-министром, контролирует работу гражданских государственных служащих всех министерств и ведомств. Ряд министерств выполняет функции специализированного межведомственного контроля: например, министерство внутренних дел контролирует межведомственные мероприятия по гражданской обороне, осуществляет противопожарный надзор, министерство здравоохранения — санитарный надзор и т. д.

США

В США государственный контроль осуществляется органами, входящими в Исполнительное управление президента: аппарат резиденции президента США (White House), Бюро бюджета и управления (создано в 1970 на базе Бюро бюджета), Управление чрезвычайного планирования, Управление науки и техники и др. Конституционный контроль осуществляется Верховным судом США. Контрольные функции имеют также комиссии парламентские. В качестве специального органа финансового контроля функционирует Главное (генеральное) управление отчётности, возглавляемое главным контролёром (назначается президентом на 15 лет, может быть смещен по решению обеих палат американского конгресса). Функции специального межведомственного контроля возложены на многие отраслевые ведомства: Центральное разведывательное управление, министерство обороны, Управление внутренней безопасности и Федеральное бюро расследований, Комиссию по гражданской службе, министерство труда и т. д.

Франция

Во Франции государственный контроль осуществляет ряд органов. Счётная палата контролирует выполнение своих функций и соблюдение финансовой дисциплины всеми государственными органами в центре и на местах: отчёты Счётной палаты направляются президенту Франции; решения её можно обжаловать только в Государственный совет. Министерство финансов через финансовых инспекторов контролирует выполнение государственными органами бюджета и сметы. Префекты контролируют деятельность администрации префектур: законность и целесообразность действий в области здравоохранения, социального обеспечения, дорожного хозяйства. Контроль над государственными промышленными предприятиями осуществляет Государственная коллегия по проверке имущественных фондов предприятий, подчинённая Счётной палате. Ежегодный отчёт Государственной коллегии докладывается Национальному собранию, Совету Министров и Счётной палате. На государственных предприятиях имеются постоянные государственные комиссары, а на крупных предприятиях — 1—2 контролёра, которые следят за рациональным использованием администрацией имущества и денежных средств. Специальными органами государственный контроль во Франции являются инспекции социального обеспечения, просвещения, мостов и дорог, лесов и вод, рудников и шахт, контролирующие государственный и частный секторы.

Скандинавские государства

В скандинавских государствах и в Финляндии функции государственный контроль осуществляют т. н. прокураторы. Например, в Швеции прокураторы, избираемые парламентом на 4 года, осуществляют контроль за выполнением законов органами исполнительной власти и юстиции. Свои контрольные функции прокураторы выполняют путём рассмотрения жалоб граждан на администрацию и эпизодических проверок выполнения администрацией законов и др. парламентских решений. Аналогичный аппарат государственный контроль имеется в Финляндии, Дании, Норвегии, где парламенты избирают комиссаров, которые от имени парламента осуществляют контроль за выполнением законов органами государства. В указанных государствах имеются и др. органы государственного контроля. В парламенте Швеции имеются, кроме того, финансовая и налоговая комиссии, контролирующие выполнение бюджета, соблюдение законов о налогах и таможенных налогах.

Источники

bse.sci-lib.com Большая Советская энциклопедия

lawtoday.ru закон сегодня

ru.wikipedia.org Википедия – свободная энциклопедия

cultinfo.ru Культура в Вологодской области

dic.academic.ru Словари и энциклопедии на Академике