Федерация

(Federation)

Федерация - это форма территориального устройства государства

Определение, виды и типы федераций, преимущества и недостатки федеративного устройства государства, федерализм в современной России

Содержание Федерация - это, определение Федерация как форма государственного устройства        Типы федеративного устройства        Виды федераций        Преимущества и недостатки федеративного устройства        Демократичность федеративной формы государства Признаки федеративного государства Причины образования федераций Современные федерации и их субъекты Федерализм в современной России        Современные проблемы российского федерализма Формы государственного устройства Источники и ссылки

Федерация - это, определение

Федерация - это одна из форм государственного устройства широко распространенная в современном мире. Для федерации характерно наличие территориальных образований - субъектов федерации, которые не обладают государственным суверенитетом, но имеет достаточно широкие полномочия в проведении внутренней политики. Наиболее известными государствами, имеющими федеративную форму правления являются: Российская Федерация, Соединенные Штаты Америки, Республика Германия.

Федерация - это такая форма устройства государства, в котором территориальная организация власти осуществляется на нескольких уровнях, при этом составные части государства (субъекты федерации) обладают самостоятельностью и полномочиями в рамках разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами.

Федерация - это форма государственного или национального государственного устройства, основанная на политических образованиях, обладающих определенной сферой государственной самостоятельности.

Федерация (Federation) - это

Федерация - это форма государственного устройства, в соответствии с которой государство состоит из государственных образований - субъектов федерации, наделенных значительной автономией, не нарушающей, однако, целостности государства.

Федерация - это форма государственного устройства, при которой части федеративного государства являются государственными образованиями, обладающими юридически определённой политической самостоятельностью.

Федерация - это форма государственного устройства, предусматривающая осуществление государственной власти как в целом на общегосударственном уровне, так и на уровне составных частей государства - субъектов федерации.

Федерация - это форма государственного устройства, при котором территории, входящие в состав государства, имеют в свою очередь статус и атрибутику государства.

Федерация - это это форма государственного устройства, представляющая собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований (субъектов или членов федерации), обладающих определенной политической самостоятельностью.

Федерация - это форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства административно-политические единицы (субъекты федерации) не обладают суверенитетом, пользуясь только теми правомочиями, которые устанавливаются для них федеральным центром. Отношения между субъектами федерации и между федеральным центром и субъектами федерации определяются нормативно-общегосударственными правовыми актами.

Федерация - это форма государственного устройства; единое государство, являющееся объединением предприятий относительно самостоятельных регионов (государственных образований).

Федерация - это то же, что союзное государство, образуются в громадном большинстве случаев посредством сплочения отдельных государств в одно целое; иногда промежуточным звеном является конфедерация — союз государств

Федерация - это форма гос. устройства, при которой входящие в состав государства члены федерации имеют собственные конституции, законодательные, исполнительные и судебные органы.

Федерация как форма государственного устройства

Термин «федерация» происходит от латинского слова «федераре», что означает «объединять», «укреплять союзом», Это сложное государство. В отличие от унитарного государства, которое целиком или в основе своей состоит из административно-территориальных единиц (как мы видели, в некоторых унитарных государствах есть также автономные образования), составными частями федерации являются государства-члены или государственные образования. Они называются по-разному: штаты (США, Индия и др.), земли (Австрия, Федеративная Республика Германия), провинции (Канада, Пакистан и др.), кантоны (Швейцария), эмираты (ОАЭ) и т.д. Обобщенно их называют обычно субъектами федерации. Этот доктринальный термин принят теперь и отдельными конституциями. Наряду с субъектами федерации, которые занимают всю (например, Австрия) или подавляющую часть территории государства (Индия), существуют иногда и другие части федеративного государства: территории или союзные территории (например, Индия, США), владения (республика Венесуэла), федеральный или столичный округ (Бразилия, Нигерия), ассоциированные государства, занимающие особое положение (США).

Федерация как форма государственного устройства представляет собой состоящее из нескольких (двух и более) государственных образований суверенное государство, власть которого исходит от отдельных его членов, связанных в одно государственное целое. Это государственно-правовое объединение предприятий, в котором власть составляющих его частей пользуется известной самостоятельностью по вопросам, не входящим в компетенцию центральной власти. Федерация всегда является трестом исторически сложившихся устойчивых государственных образований. Если она складывается из государств, до тех пор не связанных в государственно-правовом отношении, то ее образованию предшествуют договоры, относящиеся к ее конституции. Превращение же единого государства в федеративное, как это имело место в Венесуэле, Мексике, Аргентине, Бразилии, возможно лишь в силу допустимости этого союзной конституцией.

За последние 30-40 лет, с развитием новых течений в социально-политической науке, использованием в политологии и юриспруденции новейших положений теории управления, появились идеи, авторы которых пытаются по-новому объяснить некоторые положения сущности государства и права, в том числе понятие и природу федеративного государства. Этому процессу, как справедливо замечает Л.М. Карапетян, способствовали и обстоятельства, связанные с распадом некоторых федераций - СССР, Югославии, Чехословакии, и усиление тенденции к самоопределению народов с выходом из состава федеративных и унитарных государств, что обусловило иное толкование федерализма с конструированием его новых моделей. В связи с этим следует отметить, что новейшим идеям, теориям, объясняющим федерализм, присущ некий “многополярный” универсализм и “технократизм”, заменяющие собой политико-правовые конституции федеральных соединений. Один из новейших идеологов федерализма, Даниил Елизар, в одной из своих работ природу федеративных отношений видит “в отражении характера связи между людьми, их стремления к единению, приобщенности к идеям единства мира, божественного договоренности и гражданского согласия”. Автор другого исследования пишет, что “федерация – возможная форма объединения предприятий государств целого континента (Соединенные Штаты Европы) и даже планеты в целом (Всемирная федерация)”.

Представляется, что подобные характеристики федерализма и его перспектив уводят нас из области определения формы государства в область библейских пророчеств о стремлении людей к единению, божественному праву и метафизических доктрин и никак не способствуют выработке более совершенных юридических понятий конструкции устройства государства. Думается, права И.А. Умнова, которая в связи с этими высказываниями отмечает, что “универсализм данного понятия не привел к девальвации основного смыслового значения федерализма в государствоведении, что доминантным в конституционном праве является понимание федерализма как формы государственного устройства конкретных стран, образование государства как федерации”.

кодекс российской федерации" src="/pictures/investments/img1985027_grazhdanskiy_kodeks_rossiyskoy_federatsii.jpeg" style="width: 600px; height: 396px;" title="гражданский кодекс российской федерации" />

Следует согласиться и с высказываниями И.А. Умновой о том, что отказ от исследования федерализма на основе идентификации его особенностей, характеризующих систему разделения власти по вертикали, власти народа и эффективности федеративного устройства, едва ли оправдан. Однако представляется, что при исследовании типологии современного федерализма названный автор акцентирует внимание не на типе федерации как родовом понятии, а на типологии различных современных моделей федерализма, которые обозначают не тип федерации, а ее разновидности, достаточно изменчивые и в известной мере носящие конъюнктурный характер.

Федерация есть сложное государство, где центр власти один, так как в ней одна, единая система власти; федерализм не является многоцентрализмом власти. Децентрализм всегда имел тенденцию к созданию многих центров власти, независимых друг от друга и лишь условно контролируемых властью федерации. Федерализм, в силу своего объединительного начала, стремится соединить различные центры власти, свести их к единству, сохраняя их автономность во взаимоотношениях между собою и властью федерации. В этом, собственно, и состоит предназначение федеративного государства, направленного на соединение политических или территориальных образований в единое государство. В этой плоскости следует согласиться с В.Е. Чиркиным в том, что деление федерации на централизованные и децентрализованные достаточно условно, что в обстановке современных реалий в мировой практике федеративных государств, с бурными событиями и вызовами, федерация не может быть аморфной, государство должно обеспечивать определенное единство действий его субъектов, и поэтому все современные федерации, в той или иной степени, централизованы.

Основные характеристики государства как федерации выглядят следующим образом:

- Федерация - это всегда совокупность обособленных, относительно самостоятельных территориальных единиц;

- в федерации формируются два уровня территориальной организации государственной власти: федеральная государственная власть и государственная власть субъектов федерации;

- субъекты федерации не являются самостоятельными государствами, не обладают государственным суверенитетом и правом выхода из состава федерации. В ином случае имеет место не федерация, а конфедерация - союз государств, создаваемый для координации их деятельности в определенной сфере и выступающий, как правило, в качестве переходной формы либо к федеративному государству, либо к распаду союза государств;

Германия федеративное государство" src="/pictures/investments/img1984816_forma_teritorialnogo_ustroystva_Federativnoy_rempubliki_Germaniya_federativnoe_gosudarstvo.jpg" style="width: 800px; height: 1182px;" title="форма териториального устройства Федеративной ремпублики Германия федеративное государство" />

- разделение функций между федеральной и региональной государственной властью происходит путем конституционного (договорного) закрепления разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами;

- к ведению федерации относится регулирование отношений в сферах. которые обеспечивают существование и целостность единого государства: принятие и изменение федерального законодательства, единое экономическое пространство, единое гражданство, вооруженные силы, международные отношения, регулирование споров между субъектами федерации и т. п.;

- к ведению субъектов федерации относится регулирование отношений в тех сферах, которые наиболее целесообразно регулировать на региональном уровне: природные ресурсы, здравоохранение, образование и т. п.

Федерация представляет собой добровольное объединение предприятий нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство. Федеративное государственное устройство неоднородно. В различных странах оно имеет свои особенности, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации и, прежде всего национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящим в союзное государство. Например, можно рассмотреть Россию, в которой еще при Временном правительстве предпринимались первые серьезные попытки федерализации обширных губерний и регионов. Уже 22 марта 1917 г. был заслушан доклад министра-председателя внутренних дел Г.Е. Львова о реформе местного управления Российской Федерации "на основе преобразования органов непосредственного государственного управления на местах в органы самоуправления и предоставления последним всей полноты государственной власти". Но федерализм юридически был закреплен после октябрьской революции 1917 г. в конституции РСФСР 1918 г. В декабре она вместе с другими республиками (Украиной, Белоруссией и Закавказской федерацией) сформировала новое федеративное государство - СССР.

По мнению Хаффмана, федерализм - это такая форма организации правительства, которая стремиться примирить региональное разнообразие с определенным уровнем коллективного единства и делает это таким путем, при котором региональные правительства играют вполне конкретную роль.

Определение, которое дает Хаффман не точно; суть оговорок здесь сводится: во-первых, к некоторой неточности, содержащейся в приведенной дефиниции (федерализм, на мой взгляд, - не только и даже не столько "Форма организации правительства", сколько, прежде всего форма организации самого государства), во-вторых, к значительной абстракции приведенной дефиниции (она была бы более конструктивной и эффективной, если бы содержала в себе помимо самых общих теоретических выкладок и положений и более конкретные, четче идентифицирующие рассматриваемое явление суждения. Что же имеется ввиду? Прежде всего, указание хотя бы в общих чертах на основные общеродовые, свойственные всем без исключения федеративным системам признаки и черты, на принципы их построения и функционирования, а также на их основные цели и задачи.

Аксиоматичным, в частности, представляется то обстоятельство, что любая федеративная система, независимо от ее черт и специфических особенностей, выступает как единое союзное государство, состоит из двух или более относительно самостоятельных государств и государственных образований. Каждое из них, будучи субъектом федерации имеет свое собственное административно-территориальное деление, создает наряду с федеральными свои высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные и иные органы, располагает своей конституцией и текущим законодательством, может иметь в редких случаях собственные воинские формирования и гражданство.

Соблюдение законности и конституционных прав, означает строгое и неуклонное соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных и конституционных законов как в отношении друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и иными общественно-политическими органами и организациями.

Любая федеративная система может быть эффективной лишь тогда, когда ее деятельность осуществляется в строгих рамках конституции и текущего законодательства, когда четко разграничены сферы деятельности и компетенция центральных и местных государственных органов, когда строго соблюдены права и свободы граждан. В этом смысле можно лишь приветствовать характеристику федерализма как "договорного отказа от централизма", как "структурно оформленную дисперсию полномочий" между различными государственными организациями - своего рода властными центрами, "законные полномочия которых гарантируются конституцией".

Важно исходить так же из того, что федерализм - это не одномерное, а многомерное явление, что он имеет не только статический, но и динамический характер. Когда речь идет о многомерности федерализма, имеется в виду существование различных, более или менее одинаково значащих его сторон либо аспектов: исторических, политических, культурных, идеологических, и др. Федерализм, как представляется, это даже не столько статика, сколько динамика, процесс, причем не простой, а циклический. Это подтверждается периодически изменяющимся характером отношений между федерацией и ее субъектами. В разные периоды истории, данные отношения являются в различной степени жесткими, централизованными или децентрализованными. Федерализм независимо от того, в какой стране он устанавливается - в США, Республики Германии, Российской Федерации, Канаде - существует не сам по себе и не для себя как самоцель, а приобретает смысл лишь в служении обществу, отдельному человеку.

Главная же из целей - всестороннее обеспечение процесса свободного развития различных национальностей и народностей, принцип плюрализма и демократизма, гарантия прав и свобод граждан.

Следует выделить наиболее общие черты, которые характерны для большинства федеративных государств: территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов: штатов, кантонов, земель, республик и т. п.

В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной (федеральной) конституцией.

Субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы.

В большинстве федераций существует единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц.

Федерация (Federation) - это

При федеральном государственном устройстве в парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации.

Основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют союзные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях.

Федеральную систему государственного устройства можно рассмотреть на примере Соединенных Штатов Америки: центральным элементом американского федерализма является наличие реальной власти отдельных штатов определять свою собственную политическую структуру, впрочем, как и саму политику. Штаты сами определяют "свой электорат", устанавливают обязательные требования "прохождения партийных кандидатов на государственные посты не иначе как через праймэриз (первичные выборы)". Другие же штаты в отличие от федерального законодательного органа могут создавать однопартийный парламент (штат Небраска), могут принимать законы, в соответствии с которыми суды и члены кабинета должны избираться (на федеральном уровне они назначаются). Отдельные штаты вправе принимать законы о проведении референдумов.

Конкретным проявлением и воплощением механизма «сдержек и противовесов» стали сама структура и порядок деятельности трех основных ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Их носителями в США выступает конгресс, президент и федеральная система судов, возглавляемая Верховным судом США.

С принятием конституции 1787 года США из конфедерации превратились в федеративное государство. Создание федеративного государства отвечало интересам образования и функционирования эффективной государственной власти, способной защитить и обеспечить общие интересы объединившихся штатов. Одновременно выбор федеративной формы государственного устройства должен был послужить гарантией сохранения определенной самостоятельности штатов. И ограничить всесилие центральной власти. Федерализм выступал в качестве орудия и средства предотвращения узурпации власти или злоупотребление ею. Это было также своего рода разделения властей, но не по горизонтали, а по вертикали.

По конституции все вопросы, связанные с предметом ведения штатов и центра, строго распределены. В тексте конституции перечислено, что именно отнесено к ведению федерального парламента — конгресса (раздел 1 и 8 ст.1) и что запрещено отдельным штатам (раздел 10 ст.1). В тексте определено, что все то, что не отнесено конституцией к полномочиям федерации, остается в компетенции субъектов федерации.

К ведению федерации отнесены важнейшие полномочия в сфере финансов и налогообложения, внешней политики и обороны, патентное и авторское право, федеральное судоустройства, порядок приобретения американского гражданства и некоторые другие вопросы. Также в США действует принцип верховенства федерального права.

       Типы федеративного устройства

Тип федеративного устройства – это родовое понятие, которое определяет характер и истоки ее формирования, политико-юридическую основу зарождения, сущность и порядок властеотношений между федерацией и ее членами. Термин же “модель федерализма”, который часто употребляется в современной литературе, на наш взгляд, не характерен для определения того или иного государства в плане формы правления, формы государственного строя и государственного устройства. Этот термин, имеющий французское происхождение, обычно употребляется в значении “образец”, “стандарт”, “схема”, “эталон какой-либо системы”. Термином “модель” в лучшем случае может быть определен не тип федерации как государственного устройства, а того или иного политического режима, характера и формы взаимоотношений федерации и ее субъектов, в условиях которого реализуется данный тип федерации.

Например, при высокой оценке монографии И.А. Умновой о российском федерализме, нельзя, на наш взгляд, согласиться с тем, что можно выделить два типа федерализма: централизованный и нецентрализованный. Это не типы федерализма, а способ организации власти, режим властеотношений в системе разделения и реализации государственной власти между федерацией и ее членами на том или ином этапе развития данного типа федерации.

Эта форма отношений, централизованная или нецентрализованная, имеет переменчивое значение: при одном и том же типе федерации она, в силу политической ситуации, соотношения политических сил Центра и регионов, центробежных или центростремительных сил, может изменяться. Мнение же Даниила Елазара, на которого ссылается И.А. Умнова, о том, что “при централизации центр может спустить вниз полномочия (децентрализовать), а может их забрать обратно (рецентрализовать)” и что нецентрализация этого не допускает, так как обеспечивается договором, достаточно упрощенно объясняет указанные процессы и возможности центра.

Склонность центра к “децентрализации”, и особенно централизации властеотношений, - достаточно сложный процесс. Такое вольное варьирование этого процесса, о котором говорит Д. Елазар, возможно в условиях тоталитарной или авторитарной системы. В СССР так и делалось, и никакой договор, на основе которого был образован Союз ССР, не был помехой подобным действиям Центра. Но такое крайне сложно или почти невозможно осуществить в условиях таких демократических федераций, как США, ФРГ, Швейцария и др.

Традиционно существуют следующие классификации типов федераций.

1-ая классификация – с учетом порядка образования федеральные государства подразделяются на договорные (на основе федерального соглашения – СССР, РФ) и конституционные (возникают на основе конституции - Чехословакия).

На наш взгляд, данная классификация не совсем обоснована. Договорная федерация – это и есть союзная федерация, возникающая на основе договоренности между самостоятельными политическими или территориальными образованиями, получающая законодательное закрепление в конституции единого федеративного государства и по своей природе являющаяся конституционной союзной федерацией. Договорной федерации, без ее оформления конституцией в союзную федерацию, в основе образования которой лежал договор, не существует в мировой практике. Договорная федерация без ее трансформирования путем конституционного оформления в единое государство - это уже не федерация, а конфедерация со всеми вытекающими политико-правовыми последствиями.

2-ая классификация – с учетом права наций на самоопределение федерации подразделяются на союзные (СССР, есть право выхода субъекта из состава федерации) и автономные (РСФСР, право выхода субъекта из состава федерации не предусматривается).

3-я классификация – в зависимости от принципа построения (формирования) федерации подразделяются на национально-территориальные (с учетом национального принципа, национального состава населения – СССР, ЧССР, СФРЮ) и территориальные (на основе территориального принципа без учета национального состава населения – США, нет национализма). Национально-территориальные федерации построены на основе территориального и национального принципа – современная РФ.

4-ая классификация - с учетом правового положения субъектов федерации, отсюда все федерации подразделяются на симметричные и асимметричные. Симметричные - это федерации, состоящие из равноправных и одно-порядковых субъектов - Аргентина. Асимметричные подразделяются на три вида (типа). К первому виду относятся федерации, в состав которых помимо субъектов входят и другие территориальные образования, которые субъектами не являются, но имеют определенное правовое положение (федеральный округ, федеральные территории - США). Ко второму виду относятся федерации, состоящие из разно-порядковых субъектов. Правовое положение этих субъектов также различается - Россия. 3-я разновидность – это федерации, состоящие из одно-порядковых, но не равноправных субъектов -ФРГ.

На современном этапе в мировой практике более значимым является именно вопрос о разделении типов федерации на симметричные и асимметричные. Каков критерий подобного разграничения? Прежде всего следует отметить, что ни одна федерация в своем конституционном статусе не может признать асимметрию конституционного статуса субъектов федерации. В мировой практике федерализма не было ни одного случая, чтобы конституция федерации не устанавливала критерий равноправия субъектов федерации, т. е. равенства конституционного статуса составляющих субъектов. Однако равноправный конституционный статус субъектов федерации нельзя смешивать с тем или иным объемом полномочий субъектов. В силу экономического положения, природных ресурсов и транспортно-энергетических магистралей, объема производства и т. п., одни субъекты федерации объективно связаны с более широким полем деятельности и реализацией функций, требующих большего объема полномочий, чем у других. Однако более широкий или менее широкий круг полномочий объективно связан не с равноправным конституционным статусом субъекта федерации, а с более объемным или менее объемным полем деятельности государственных органов и органов местного самоуправления данного субъекта федерации. Такая “асимметричность” полномочий не может доминировать над “симметричностью” конституционного статуса субъектов федерации, не может нарушить их конституционного равноправия как главного принципа федерализма.

В отечественной литературе вопрос об “асимметричности” или “симметричности” федеративных государств, на наш взгляд, несколько преувеличивается: критерии их определения достаточно различны. Абсолютизация различий приводит к тому, что этому критерию придается статус типа федерации. И.А. Умнова, например, основываясь на этом критерии, выделяет “три типа федеративных государств: симметричный, асимметричный, симметричный с элементами асимметрии”, – а по способу образования определяет “два типа” федеративных государств: союзное и децентрализованное, еще “два типа” федерализма - централизованный и нецентрализованный с точки зрения характера отношений в системе разделения государственной власти, “два типа” федерализма – дуалистический и кооперативный, и др.

В.Е. Чиркин также особо выделяет симметричные и асимметричные виды федерализма, при этом, считая, что современные федерации, как правило, являются “асимметричными”, он конструирует следующие субмодели асимметричного федерализма: структурно асимметричная федерация (в которой, кроме субъектов, есть и несубъекты – федеральные территории, асациированные образования и т.п.); федерация, в которой присутствуют только субъекты, но они неодинаковы; федерация со скрытой “асимметрией”, в которой состоят однопорядковые субъекты (Федеративная Республика Германия (ФРГ), Швейцария, Австрия), но они имеют неодинаковое представительство в верхней палате. Возникает вопрос, насколько значимо для теории и практики современного федерализма выделение по тем или иным критериям такого многообразия моделей федерализма, которые, в сущности, дробят понятие федеративного государства, вносят в нее путаницу. Вопрос этот тем более актуален, что названные и другие авторы отмечают, что различия между многими этими моделями достаточны условны.

В современной юридической литературе рассматривается в качестве значимых видов также дуалистический и кооперативный федерализм. О дуалистическом федерализме мы говорили выше. Здесь лишь отметим, что основная идея этой концепции, получившей мировое признание в США, заключается в принципе максимального равновесия между федерацией и ее субъектами и невмешательства в дела друг друга; эта идея не выдержала экзамена в практической политике. По мере развития централистских начал и усиления федерального центра реальная жизнь все дальше отходила от идей, заложенных в дуалистической конституции, отраженной в известной мере и в самой конституции США.

На наш взгляд, сегодня говорить всерьез о дуалистическом характере федерализма в США мы имеем мало оснований. Суть “кооперативного” федерализма, как его объясняет П. Пернталер, “это не только разграничение компетенций и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий, и интеграция в ведении общегосударственных дел”. Западногерманский юрист О. Киминних считает, что кооперативный федерализм “относится к институционно оформленному сотрудничеству федерации и земель, а также земель между собой. В широком смысле слова оно охватывает всю их деятельность, урегулированную позитивным правом”. По свидетельству О. Киминниха, другой германский автор, Г. Хессе, “определил кооперативный федерализм как общую форму более совершенного сотрудничества между федерацией, землями и общинами”. Указанные и другие подобные определения “неопозитивного федерализма” не представляют собой нечто качественно новое, которое затрагивало бы суть, юридическую природу федерализма.

В концепциях кооперативного и дуалистического федерализма, например, аккумулированы некоторые универсальные принципы должного состояния федерации, о котором в той или иной форме говорится в “старых” и “новых” теориях. В юридической литературе выдвигаются и так называемые теории бюджетного федерализма, экономического федерализма. Не вдаваясь в анализ этих теорий, отметим, что в федеративном государстве, как в государстве вообще, существуют области управления, касающиеся различных сфер ее жизнедеятельности – обороны, экономики, финансов, экологии, транспорта и др., которые в современных условиях нуждаются в новых подходах к их совершенствованию, определению приоритетов в той или иной сфере управления этими областями в соответствии с реалиями жизни. Изучение этих подходов способствует правильной ориентации в отдельных сферах управления, их научном и практическом осмыслении. Однако значимость изучения этих сфер развития государственности вовсе не ведет к необходимости обозначения их в названиях применительно к государству.

На наш взгляд, при разработке многообразных современных теорий и идей о федерализме не следует поддаваться соблазну создавать новшества, нужно исходить из исторически сложившегося и апробированного понятия федерации как формы государственного устройства, как целостного суверенного государства с общей конституцией, пользующейся верховенством в правовой системе всей федерации, одной общей территорией, системой федеральных органов государственной власти, общим гражданством и т. п.

По различным основаниям выделяются виды федераций (модели федерализма). По способу образования различают конституционно-правовые и договорно-правовые федерации. Конституционно-правовая федерация создается путем преобразования унитарного или полуфедеративного государства в федеративное на основе принятия конституции, которая закрепляет федеративное устройство государства. Договорно-правовая федерация создается путем договора нескольких государств между собой об образовании нового федеративного государства, при этом государства-участники федеративного соглашения перестают быть самостоятельными государствами. В конституционно-правовых федерациях (как, например, в России) также возможно существование федеративного договоренности. Однако это не делает их договорно-правовыми. Основным, разграничивающим эти два вида федерации признаком является то, каким статусом обладали субъекты до образования федерации: если они были самостоятельными государствами - это договорно-правовая федерация, если нет - конституционно-правовая.

По степени однородности субъектов федерации принято различать симметричные и асимметричные федерации. Субъекты симметричной федерации одинаковы по своей природе и равны по правовому статусу. Абсолютно симметричных федераций в современном мире не существует. Однако исключения, существующие в симметричных федерациях (автономии, столицы федераций как федеральные округа), в целом не нарушают общего принципа равноправия субъектов федерации. В асимметричных федерациях субъекты федерации либо неоднородны по своей природе (например, национальные и территориальные субъекты федерации), либо неравноправны по своему статусу (конституционно или договорно закрепляются различные категории субъектов федерации, обладающие различным правовым статусом), либо различаются и по первому, и по второму основанию.

В зависимости от соотношения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов различают централизованные (интеграционные) и децентрализованные федерации. В централизованных федерациях федеральная власть обладает обширным кругом решаемых вопросов и соответственно полномочиями. Централизованные федерации в основном являются конституционно-правовыми. В децентрализованных федерациях федеральным органам передаются только те вопросы, которые не в состоянии эффективно решить субъекты федерации.

       Виды федераций

Существует два вида федераций: национальная и территориальная. Основное различие между территориальной и национальной федерацией состоит в различной степени суверенности их субъектов. Центральная власть в территориальных федерациях обладает верховенством по отношению к высшим государственным органам членов федерации. Национальное государство ограничивается суверенитетом национальных государственных образований. Общенациональная государственная власть осуществляет лишь координацию интересов субъектов федерации, обеспечивая их наиболее оптимальную внутреннюю и внешнюю деятельность. Субъекты национальной федерации в сфере международных отношений могут устанавливать дипломатические отношения с любым государством мирового сообщества, заключать политические, экономические и другие договоры. Национальный признак придает федерации такие особенности, которые не могут быть присущи территориальному федеральному государственному устройству.

Итак, можно выделить признаки как территориальной, так и национальной федераций.

Территориальная:

- государственные образования, составляющие данный вид федерации, не являются суверенными образованиями;

- субъекты лишены конституцией права прямого представительства в международных отношениях;

- установлен запрет одностороннего выхода из союза;

- управление вооруженными силами осуществляется федеральными органами (примером территориальной федерации являются США, Мексика и Республика Германия).

Национальная:

- субъекты – национально-государственные образования;

- субъекты федерации объединяются согласно принципу добровольности;

- гарантированность суверенитета больших и малых наций;

- утверждения права на самоопределение (в настоящее время национальной федерацией является Индия).

Ряд исследователей выделяет также смешанный тип федеративного устройства, к такому типу относится форма государственного устройства Российской Федерации. Применительно к российскому федерализму существует понятие «асимметричной» федерации, т.е. Федерации, в которой правовой статус субъектов различается. Но об этом в следующей главе моей работы.

Федеративные государства формировались двумя путями.

Создавались “сверху”, путем децентрализации, “разукрупнения” унитарных государств, передачи части полномочий из центра на места (ФРГ, Россия). Переход “снизу” от конфедераций к федеративному государству через добровольное объединение предприятий суверенных частей (США, Швейцария).

Конфедерация сравнительно редко встречается в истории (США с 1781 по 1789 г.г.). Эта форма является переходной либо к полному распаду союза, либо к федеративной форме устройства.

Федерацию от конфедерации отличают следующие черты:

- единая территория, население, живущее на данной территории;

- наличие обще федеральных государственных органов власти на всей территории государства;

Одной из важнейших тенденций развития форм государственного устройства являются попытки совместить позитивные стороны унитаризма и федерализма, уравновесить их достоинства и недостатки. Это новое течение регионализма, которое представляет собой промежуточную форму между унитарным и федеративным государством. Наиболее отчетливо эта тенденция проявляется в Италии и Испании.

В отличие от других государств, в Италии и Испании автономия предоставлена всем территориальным коллективам, на которые непосредственно разделена страна. Устройство государства представляет собой комплекс автономных образований, которыми являются крупнейшие территориально-административные единицы и, которые могут иметь в своем составе другие автономные образования с меньшими полномочиями. Как и в федеративном государстве, регионам принадлежит законодательная и исполнительная власть, как и в унитарном государстве, области не имеют конституций. В каком направлении развивается эта форма государственного устройства? Наверное, она означает все-таки переход к федерализму.

Одна из самых жгучих проблем Российской Федерации - это проблема поиска наиболее оптимальной формы государственного устройства, позволяющей стабильно развиваться всем регионам и всем народам Российской Федерации. Существующий спектр точек зрения на эту проблему, как впрочем, на все проблемы развития российского государства, чрезвычайно разнообразен. Некоторые государственные деятели и исследователи предполагают в качестве наиболее оптимального варианта то, что Россия должна перестать существовать как единое государство и трансформироваться в систему близко или очень близко связанных друг с другом государственных образований. Есть те, кто, напротив, настаивает на унитарности, как наиболее традиционной для Российской Федерации форме государственного устройства. Между тем, ясно, что Федеративный договор, заключенный в 1993г., недвусмысленно формулирует третий путь развития Российской Федерации - путь федерализма. Есть серьезные основания предполагать, что именно идея федерализма может стать той идеей, реализация которой даст искомый результат. При этом оценивать применимость этой идеи для Российской Федерации, рассчитывать механизм ее реализации необходимо, учитывая также возможное развитие СНГ.

Интересен опыт развития США. Число американских штатов с 1789 г., когда вступила в силу нынешняя конституция, возросло с 13 до 50. Американская конституция (ст. IV р. 3) допускает образование новых штатов. Решение об этом принимает конгресс. Однако, без согласия существующих штатов не могут образоваться новые штаты путем слияния 2-х и более штатов или их частей. Получить же такое согласие - дело сложное. В противоположность американской Федеральной конституции, существующей уже два столетия и отличающейся стабильностью, конституции штатов реформировались часто и основательно и даже заменялись другими.

Федерация (Federation) - это

Во всех штатах, кроме Небраски, парламент состоит из 2 палат. Они образуют законодательный орган. Везде верхняя палата - Сенат, а нижняя - чаще всего палата представителей. В 60 -70 г.г. повысилось политическое значение земельных парламентов. Процесс модернизации начался с решений Верховного федерального суда 1962 г. и 1964 г., заставивших штаты разделить избирательные округа по выборам в обе палаты по одинаковой численности населения. Несмотря на многие реформы, а отчасти и благодаря этому земельные парламенты сильно фрагментированы: процессы принятия решений дробятся между отдельными членами, комитетами, фракциями, палатами и т. д.

​Административное управление в США всегда осуществлялось губернаторами. В начале XX века позиции губернаторов несколько повысились, но со времени депрессии 30 – х годов и Второй мировой войны они исчезли из поля зрения общественности, поскольку важные политические решения были перенесены на федеральный уровень.

Губернаторы укрепили свое положение и по отношению к законодательной власти, получив ощутимую поддержку при формировании политики. Но, несмотря на реформы, в штатах сегодня гораздо чаще, чем раньше, возникает напряженность между губернаторами и другими частями правительственной системы. Что касается судов штатов, то надо отметить, что подавляющее большинство всех судебных дел рассматриваются именно в судах штатов.

Значительные различия в истории, экономике, социальной структуре и доходах, а также в этническом составе населения штатов отразились в их политических и культурных традициях. Элейзер Д., описывает три основных типа политической культуры штатов: «индивидуалистическую», «моралистическую», «традиционную».

Наиболее отчетливо традиционная политическая культура выражена в южных штатах, в то время как индивидуалистическая доминирует в центральных штатах (Нью -Джерси), а моралистическая политическая культура четко представлена в северных штатах Новой Британии вплоть до Западного побережья, включая Калифорнию.

       Преимущества и недостатки федеративного устройства

Анализ мировой истории убедительно демонстрирует существование двух важнейших причин треста различных государств: внешнеполитическая причина (и, прежде всего, совместная оборона) и экономическая причина. Причем, в процессе исторического развития менялось соотношение этих причин.

Со времен Древней Греции и Римской империи лидирующее место занимала тенденция к созданию сложносоставных государств для объединения предприятий военной мощи объединяющихся государств. Данную тенденцию можно проследить и в государствах средневековой Европы (личные и реальные унии Монархов), и в Соединенных Штатах Америки на первом этапе их существования (70-90 е годы XVIII века) и так далее. Причем иногда имела место даже гиперболизация данной цели государственного строительства. Так, одной из наиболее существенных причин распада Римской империи как раз и стал тот факт, что, несмотря на огромную военную мощь данного политического образования, не удалось обеспечить должного уровня административно-хозяйственного единства всего государства в целом. Значительные же различия и даже барьеры на пути хозяйственных связей и систем управления различных частей (провинций) Римской империи и привели к развалу данного государства.

Пожалуй впервые необходимость создания сложного государства для обеспечения экономического единства и, как следствие, экономического развития была в полной мере осознана в Северной Америке. При принятии декларации независимости Америки, равно как и при учреждении Североамериканской конфедерации на Континентальном конгрессе в 1777 году основной задачей, потребовавшей треста тринадцати штатов было именно военное сотрудничество в рамках общей борьбы за независимость от Великобритании. Однако заключение мирного соглашения с Англией в 1785 году означало достижение данной цели, а последовавшее политическое развитие продемонстрировало ограниченность Конфедерации и неспособность ее решать важнейшие общегосударственные проблемы. Именно этим была обусловлена Разработка новой конституции США 1787 года, которая было призвана в первую очередь реформировать федеративную систему США, приспособив ее для решения не только внешнеполитических, но и иных задач.

В выпущенном в 1787-1788 годах цикле статей в защиту новой конституции видные политики Америки того времени – Александр Гамильтон, Джеймс Мэдисон и Джон Джей - попытались ответить на вопрос о том, зачем вообще нужна федерация и чем она лучше внешнеполитического союза независимых государств. Причем анализу подверглись не только внешние, но и внутренние функции единого государства. В восьмидесяти пяти статьях, объединенных позже единым названием “Федералист” указанные авторы отстаивали необходимость более прочного объединения предприятий, чем существовавшая в то время конфедерация государств, ссылаясь на следующие основные причины такого треста:

- необходимость эффективной обороны как от колониальных держав Европы, так и от индейцев;

- выработки единой внешней политики во взаимоотношениях с Европейскими державами и с колониальными государствами Северной Америки;

- упрощение налоговой и таможенной системы вплоть до создания единого налогового и таможенного пространства;

контроль src="/pictures/investments/img1984851_tamozhennyiy_kontrol.jpg" style="width: 600px; height: 440px;" title="таможенный контроль" />

- проведение единой тарифной и акцизной политики для стимулирования необходимых секторов производства и потребления;

- создание общефедеральных резервов для обеспечения возможности перераспределения доходов и затрат между штатами для придания стабильности всей финансовой системе в целом;

- возможность эффективного подавления местного криминалитета силами единого государства;

- упрощение системы управления, уменьшение бюрократического аппарата.

Достижение указанных целей, по мнению авторов “Федералиста” невозможно без создания прочного объединения предприятий государств (states), которое могло бы силой своей собственной власти обеспечить проведение единой государственной политики, Причем они прямо указывали на невозможность проведения эффективной единой политики в исключительно договорном объединении предприятий государств, основанном на принципе консенсуса всех членов этого союза. Единое государство должно не просто защищать общий интерес и артикулировать общую волю, но и проводить эту волю в жизнь воле отдельных государств-участников, в том числе и насильственно.

       Демократичность федеративной формы государства

Устойчивость федерации как формы государственного устройства во многом основывается на особом характере устройства общефедерального правительства, в котором воплощены как представительство населения, так и представительство субъектов федерации. В этой связи можно сказать, что федерация является по своей природе более демократическим образованием, чем унитарное государство. Известное утверждение гласит даже, что федерация есть власть народа в территориальном аспекте ее выражения.

Л.М. Карапетян полагает, что “федерация как структура, созданная однопорядковыми в смысле их равноправия образованиями, более, чем унитарное государство, способна противостоять тоталитаристским тенденциям, нередко свойственным органам центральной власти любого государства. Унитарное же государство лишено таких противовесов центру, какие имеет федерация в лице ее составных частей. При этом также нужно учитывать, что в федеративном государстве органы, имеющие право принимать решения и издавать законодательные акты, как правило, больше зависят от воли населения, чем соответствующие органы унитарного государства”.

Федерация (Federation) - это

Демократичность федеративной формы государственного устройства отмечает и многие иные авторы. А Р. Натан и Э. Хоффманн раскрывают демократический потенциал федерации через пять основных целей федерализма: примирение единства и разнообразия; защита от тирании центрального правительства; создание условий для участия населения в политическом процессе на нескольких уровнях власти; повышение эффективности центрального правительства через региональную конкуренцию; стимулирование новаторских идей в региональных правительствах.

Конечно же, не следует преувеличивать демократический потенциал федерализма. Демократические политические режимы вполне существуют и в унитарных государствах – Франции, Великобритании, Дании, Швеции. С другой стороны, ряд федераций – Индия, Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан – могут быть причислены к странам развитой народного правления лишь с достаточной степенью условности. Однако сама тенденция налицо: федеративные государства в любом случае основаны на принципе согласия, на консенсусе общегосударственной и региональных политических элит, а значит не могут превратиться в централизованную диктатуру не потеряв своего федеративного характера. Данное следствие принципа федерализма конечно же не означает автоматического возникновения развитой системы народовластия, но, по крайней мере, служит надежной гарантией от крайних форм тоталитаризма.

На это свойство федерализма обращает внимание и А.С. Маныкин: “федеральная структура, во-первых, как правило, способствует выработке консенсуса в решении спорных проблем, а во-вторых, - благодаря ей у конфликтующих сторон имеются шансы легитимным путем отстаивать свои позиции… Это качество государства, основанного на федеративных принципах, несомненно повышает его эффективность, увеличивает социальную стабильность, снижает уровень конфликтного потенциала, присутствующего в обществе”. Причем, И.А. Умнова полагает, что демократизация государственно-властных отношений особенно свойственна современным федерациям.

Наконец, в литературе обращается внимание на еще оно важное свойство любого федеративного государства – а именно бόльшая эффективность самих властных структур в федеративном государстве, большая приближенность их к населению, что должно способствовать уменьшению слоя бюрократии. Разветвленная структура государственной власти в федеративных государствах вкупе с присущим развитому гражданскому обществу многочисленными общественными организмами, стимулирует, по мнению ряда авторов, общественную активность населения, что создает определенные препятствия на пути усиления влияния бюрократии.

Однако такие выводы представляются достаточно дискуссионными. Вряд ли существуют однозначные аргументы, свидетельствующие о том, что федеративная форма государственного устройства позволяет значительно сократить бюрократический аппарат по сравнению с унитарным, Как было уже отмечено, двух и более уровневая организация государственной власти свойственна отнюдь не только федеративным государствам, но и практически любому унитарному государству. Отличия унитарной и федеративной форм государственного устройства здесь проводятся не по факту наличия региональных органов власти, а по их природе, политической функции, порядку формирования и так далее.

Более того, при прочих равных условиях федеративные государства даже более, по нашему мнению, склонны к увеличению бюрократического аппарата. Происходит это по двум причинам, Во-первых, если в унитарных государствах создание региональных органов власти преследует прежде всего функциональную цель – рассредоточение полномочий, то органы власти субъектов федерации несут и политическую нагрузку – представление субъекта как относительно самостоятельного политического образования, что вызывает необходимость создания дополнительных властных структур. Во-вторых, практически в каждом федеративном государстве на уровне субъектов существуют и отдельные общефедеральные органы власти, На них лежат функции реализации некоторых исключительных полномочий федерации и контроль за конституционностью и законностью осуществления государственной власти субъектов федерации.

Конечно, бесконтрольная централизованная власть в унитарном государстве еще больше свойственна к обюрокрачиванию. Однако нам представляется, что факторами, оказывающими решающее влияние на уровень бюрократии в государстве оказывается не форма государственного устройства, а высокий уровень правосознания, политико-правовой культуры в обществе, эффективность работы правоохранительных органов, наличие устойчивых демократических традиций, наконец, упомянутый выше “высокий уровень развития гражданского общества”. Однако вряд ли можно всерьез утверждать, что федерация подразумевает наличие всех указанных факторов.

Признаки федеративного государства

В федеративном государстве, в отличие от унитарного, имеются две системы высших органов власти (федеральные и субъектов федерации); наряду с федеральной конституцией субъекты федерации имеют право принимать свои нормативные правовые акты учредительного характера (например, конституции, уставы, основные законы); они наделены правом принимать региональные законы; у субъектов федерации, как правило, есть собственное гражданство, столица, герб и иные элементы конституционно-правового статуса государства, за исключением государственного суверенитета.

Австралия src="/pictures/investments/img1984857_federatsiya_Avstraliya.gif" style="width: 800px; height: 806px;" title="федерация Австралия" />

При этом субъект федерации не имеет права выхода из состава федерации (сецессии) и, как правило, не может быть субъектом международных отношений. Субъекты федерации могут иметь различные наименования, которые, как правило, определяются историческими или правовыми факторами: штаты, провинции, республики, земли или федеральные земли (как в Федеративной Республики Германии и Австрии) и иное. Федерацию следует отличать от конфедерации, которая является международно-правовым союзом суверенных государств. Однако на практике различить правовую природу тех или иных образований бывает весьма затруднительно. Например, в науке до сих пор нет единого подхода к тому, что представляет собой Евро союз.

Можно выделить наиболее общие черты, которые характерны для большинства федеративных государств:

- территория федерации состоит из территорий её отдельных субъектов: штатов, кантонов, республик;

- в союзном государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и её субъектами разграничивается союзной конституцией;

- субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы;

- в большинстве федераций существует единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц;

- основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют союзные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях (США, ФРГ, Бразилия, Индия и др.);

- обязательным признаком федеративной формы считается двухпалатная структура союзного парламента. Одна палата рассматривается как орган общесоюзного представительства, депутаты в неё избираются со всей страны. Вторая палата призвана представлять интересы членов федерации.

Причины образования федераций

В ходе дальнейшего исторического развития человеческого общества экономические причины из мотивов, дополняющих внешнеполитические предпосылки треста государств, превратились в равноправные с ними, а затеем и в лидирующие. Так, Н.А. Михалева подчеркивает, что “федерация предполагает стремление ее субъектов к государственно-политическому и социально-экономическому единению при сохранении значительной доли своей самостоятельности”. А авторы энциклопедического словаря прямо указывают, что “в социально-экономическом отношении принципы федерализма могут быть реализованы только на основе развития внутреннего рынка страны, который стягивает единым обручем все материальные потенции субъектов федерации для удовлетворения всей массы потребностей данного государства и для международной экономической экспансии, а также протекционистской направленности внешнеэкономической политики федеративного центра, создания им условий для развития национального производственного потенциала”. Не случайно, политическое объединение предприятий государств Европы выросло из их экономической интеграции.

В то же время, развитие технологий вооружения, с одной стороны, и процессы глобализации экономики, с другой, привели к концу двадцатого века к тому, что даже обеспечение безопасности государства все более превращается из вопроса военно-политического характера в чисто экономическую проблему.

Таким образом, политическое единение различных государств проистекает из естественных тенденций укрепления государственной власти, усиления экономического, военного и политического потенциала общества. В свое время образование почти всех классических западных федераций представляло собой процесс перехода от менее централизованных или даже независимых государств к более централизованным, что отнюдь не исключало использования принципа федерализма в их организации.

президент src="/pictures/investments/img1984862_amerikanskiy_prezident.jpg" style="width: 600px; height: 435px;" title="американский президент" />

Однако данный тезис вызывает вполне логичный вопрос. Если более централизованное государство означает его большую эффективность в реализации собственных функций, то, значит, унитарное государство еще более эффективно, чем федеративное, и федерализация в исторической перспективе может рассматриваться как шаг на пути к полной унитаризации государств? Иными словами, если федерация хороша своим единством, то не означает ли это, что унитарное государство отличается большей степенью политического единства, а значит еще лучше?

Федерация (Federation) - это

Мы полагаем, что на этот вопрос не может быть дан положительный ответ. Наличие единого централизованного государства не означает, что его организация обязательно должна быть ограничена унитарной формой, поскольку федеративная форма не противоречит возможности централизации государственной власти. Большинство классических федераций – США, Федеративная Республика Германия – обладают высокой степенью централизации, что едва ли можно оценивать в качестве тенденции “укрепления унитарных устоев государства”.

Современные федерации и их субъекты

Федерация является распространенной формой государственного устройства. Ныне в мире насчитывается около 30 федеративных государств, большинство из них крупные по территории и численности населения сообщества. В их числе и мощные в политическом и экономическом отношении государства (США, Канада, ФРГ, Австралия), и государства с высоким (Швейцария, Австрия, Бельгия) и средним уровнем индустриального развития (Аргентина, Бразилия, республика Венесуэла, Мексика, Индия, Пакистан), и развивающиеся страны (Малайзия, Нигерия, Объединенные Арабские эмираты, Коморские острова).

Федерация, как говорилось уже выше, - это такая форма государственного устройства, при которой несколько государственных образований объединяются и создают новое союзное государство. Составляющие федерацию государственные образования (штаты, республики, земли, провинции, кантоны и др.) являются ее субъектами, обладающими определенной политико - правовой самостоятельностью.

В состав современных федераций входит различное число субъектов: США - 50, Австралийского Союза - 6, Канады - 10, Австрии - 9, Бельгии - 3, ФРГ - 16, Швейцарии - 23, Аргентины - 22, Бразилии - 26, республики Венесуэлы - 20, Мексики - 31, Индии - 25, Пакистана - 4, ОАЭ - 7, Малайзии - 13, Нигерии - 21, Коморских островов - 3. Самое большое количество субъектов входит в состав России - 89.

Федерации создаются по различным признакам. Наиболее распространенными являются федерации, построенные по территориальному признаку (США, ФРГ, Австрия, Мексика, Австралия, Аргентина, Бразилия, республика Венесуэла и др.). В прошлом существовали федерации, основанные по национально - территориальному признаку (СССР, Югославия, Чехословакия). Однако эти федерации распались, не выдержав испытание временем. Жизнь показала, что в таких федерациях сохраняется угроза национал - сепаратизма. При определенных обстоятельствах дезинтеграционные, сепаратистские тенденции могут взять верх и привести к распаду единого федеративного государства. Именно это и произошло с указанными федерациями, когда республики, входящие в их состав, под флагом самоопределения наций отделились и создали суверенные государства.

К федерациям смешенного типа относится Российская Федерация. В ее составе находятся субъекты, представляющие собой национально - государственные и национально - территориальные образования (республики, автономные области, автономные округа), а также административно - территориальные образования (края, области, города федерального значения). И все же многонациональность является существенным признаком Российской Федерации, а потому национальный фактор является определяющим в федеративном устройстве государства.

Существуют федерации, в которых при доминировании территориального признака в федеративном устройстве учитывается и этнический фактор. К таким федерациям можно отнести Швейцарию, Канаду, Пакистан, Бирму. Есть федерации, созданные по языковому признаку. Это, например, Индия, Бельгия, где помимо прочего субъекты отличаются наиболее употребляемым языком.

Подавляющую часть территории федеративных государств занимают субъекты федерации (в некоторых федерациях, например, в Малайзии, ОАЭ, вся территория состоит только из субъектов). Их число неодинаково: от 2 в Танзании до 50 в США. В Соединенных Штатах Микронезии и Пакистане - по 1 субъекта, в Эфиопии - 9, в Малайзии - 13, в Мексике - 31 и т.д. Субъекты федерации называются по-разному: штаты - в США, Индии, Эфиопии; провинции - в Канаде, Пакистане; земли - в Австрии, Федеративной Республики Германии (ФРГ); кантоны - в Швейцарии; эмираты - в ОАЭ.

Субъекты федерации часто имеют свои конституции (в США, Мексике - все штаты, в Танзании - только Занзибар, в Индии свой конституционный закон имеет штат Джамму и Кашмир), но в провинциях Канады и Пакистана, у штатов республики Венесуэлы конституций нет. В отличие от автономии субъекты федераций сами принимают свои конституции, которые не нуждаются в утверждении центральных органов (речь, разумеется, идет о тех федерациях, где субъекты имеют свои конституции), Субъекты: федераций создают свои парламенты (кроме ОАЭ, где субъектами управляют абсолютные монархи - эмиры). Эти парламенты могут быть и однопалатными, и двухпалатными (в Индии, например, часть штатов, имеют двухпалатные парламенты, а часть - однопалатные). Парламенты издают местные законы. В Швейцарии в некоторых небольших кантонах законы принимаются народными собраниями.

Штаты имеют свое правительство (его глава - губернатор, премьер-министр, главный министр), могут иметь собственную судебную систему, вплоть до верховных судов штатов, действующих параллельно с федеральными судами (например, в США), но во многих федерациях (например, в Канаде) у провинций собственной судебной системы нет. Субъекты федераций могут иметь свое гражданство (в США его имеют все штаты, а в Индии и Пакистане у субъектов федерации собственного гражданства нет). Иногда штаты имеют свои символы (герб, флаг, столицу), могут заключать между собой неполитические союзы (создание федеративных образований, иных, чем существующая федерация, им запрещено), а также договора экономического и культурного характера с субъектами федераций других государств {это делается главным образом между субъектами, близкими по языку, а иногда и с другими государствами, например договора франкоязычного Квебека в Канаде с Францией).

Иногда субъекты федераций создают свои представительства в других государствах, но только с разрешения министерства иностранных дел. Такие представительства выполняют лишь задачи экономического и культурного, но не политического характера.

Субъекты федераций представлены во второй палате федерального парламента, которая считается специфическим органом выражения их интересов. Они имеют в этой палате или равное представительство, независимо от численности населения (по 2 сенатора от каждого штата США, по 3 - в Бразилии), или неравное, которое зависит от численности населения, хотя и не пропорционально ему (например, от 3 до 6 от каждой земли в Республики Германии, от 1 до 34 от каждого штата в Индии). Нет такого представительства в Танзании - там парламент однопалатный и действует иной порядок представительства субъектов в нем, в ОАЭ нет избираемого парламента, но есть консультативное однопалатное собрание при правительстве с разным представительством эмиратов.

Штаты иногда создают свои координационные органы (совет глав правительств штатов, национальная ассоциация легислатур - законодательных органов штатов), иногда несколько штатов объединяются в крупные экономические районы, которые не создают свои политические органы, но образуют разного рода экономические комитеты по различным совместным программам.

Федерализм – это государствоподобный или даже государственный характер территориальных единиц высшего уровня - субъектов федерации, гарантированность их существования и границ, конституционное распределение компетенции между ними и центром). Федерации образуются либо в результате договоренности между независимыми государствами, осознавшими необходимость государственного объединения предприятий для совместной реализации своих общих интересов и превращающимися в субъекты федераций, либо вследствие присоединения к государству территорий с сохранением их определенной государственной обособленности, либо в результате возрастания степени автономии территориальных единиц высшего уровня и приобретения ими государствоподобных черт. В зависимости от этого различаются договорные и конституционные федерации.

Например, США возникли как результат соглашения между 13 штатами, свергшими в совместной борьбе британское колониальное господство. В дальнейшем они присоединяли тем или иным образом новые территории и формировали их как штаты (так возникли, например, Луизиана, Техас), а также преобразовывали в штаты отдельные колонии (например, Гавайские острова). Некоторые земли Федеративной Республики Германии представляют собой бывшие монархии (например, Саксония, Бавария), тем или иным способом захваченные Пруссией, которая в прошлом веке «железом и кровью», как выразился руководивший этим процессом глава ее правительства Отто фон Бисмарк, объединила Республику Германию; землями стали бывшие ганзейские города (Бремен, Гамбург), а ряд нынешних земель был сформирован после второй мировой войны на базе бывших прусских провинций (например, Бранденбург, Нижняя Саксония).

Федеративные государства иногда называются союзными, что отражается даже в их официальных наименованиях, например Союзная Республика Югославия. Федеративная Федеративная Республика Германия (ФРГ) в буквальном переводе значит Союзная Германия, а названия ее федеральных органов тоже буквально следовало бы переводить как союзные - Союзный президент, Союзный канцлер и т.д.

Федерализм - по определению более демократическая форма организации государства, чем унитаризм, и естественно, что в подавляющем большинстве случаев федерации имеют республиканскую форму правления. Однако есть и исключения. Так, Объединенные Арабские Эмираты, как видно из их названия, представляют собой федерацию монархий, и один из монархов-эмиров избирается своеобразным президентом этого государства. Частично сходная ситуация в Малайзии, где часть субъектов федерации форму правления имеют республиканскую, однако Верховным правителем избирается один из монархов-султанов, возглавляющих другие субъекты федерации. Монархиями являются такие федерации, как Бельгия, Канада, Австралия, но субъекты этих федераций организованы по республиканскому типу.

Федерация (Federation) - это

Демократичность федеративного территориального устройства заключается в том, что оно предполагает децентрализацию власти, ее полицентризм, гарантирующий от диктатуры. Прав да, это верно при том непременном условии, что федерация является действительной, а не мнимой, какой была, например, советская «федерация», и что субъекты федерации организованы демократически. В противном случае возникает децентрализованная бюрократическая диктатура, которая на положении человека сказывается еще более отрицательно, чем централизованная.

Существует ряд теоретических обоснований федерализма как предпочтительной системы организации управления. Так, концепция дуалистического федерализма, развившаяся на раннем его этапе и нашедшая известное отражение в конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года, заключалась в идее равновесия между федерацией и ее субъектами, которые имеют каждый свою компетенцию и не вмешиваются в дела друг друга. Было идеалистическое представление, от которого реальная жизнь изначально отличалась довольно сильно. Позднее была разработана концепция кооперативного федерализма, которая основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества. На этой идее базируется ряд современных федеративных конституций, в частности, германский Основной закон.

В то же время федерация - это целостное суверенное государство с общей конституцией, системой федеральных государственных органов и учреждений, общей территорией, общим гражданством. Конституции многих федеративных государств уделяют гарантиям целостности повышенное внимание.

Сравнительно недавно, в конце 60-х годов, также вооруженной силой подавлена попытка сецессии так называемой Биафры в Нигерии. Подавляются подобные попытки в некоторых штатах Индии. Известны, однако, и успешные сецессии, осуществленные как мирным, так и вооруженным путем. Вполне мирно, к удовольствию обеих сторон, отделился в 1965 году Сингапур от Малайзии. В результате восстания, поддержанного Индией, в 1971 году от Пакистана отделился Восточный Пакистан, образовавший государство Бангладеш. Вооруженными конфликтами сопровождался и еще сопровождается распад бывшей Социалистической Федеративной Республики Югославии. Мирно распалась бывшая Чехословацкая Социалистическая Республика, именовавшаяся в последний период своего существования Чехо-Словацкой Федеративной Республикой.

Ни один штат не может, в частности, вступать в договоры, союзы или конфедерации, чеканить монету и выпускать кредитные билеты, принимать билли об опале (т.е. акты, допускающие объявление лиц вне закона и легализующие тем cсамым внесудебную расправу над ними) и законы, имеющие обратную силу или нарушающие обязательства по договорам, жаловать дворянские титулы, без согласия Конгресса облагать налогами и сборами экспорт и импорт, содержать в мирное время войска и военные корабли, вступать в договора или договоры с другим штатом или с иностранной державой, вступать в войну, если не подвергся нападению либо непосредственной его угрозе. В каждом штате, согласно разд. 1 ст. IV, должны пользоваться полным доверием официальные документы, включая судебные, любого другого штата, а согласно разд. 2, граждане каждого штата имеют право на все привилегии и иммунитеты граждан в других штатах. Лицо, совершившее тяжкое преступление в одном штате и скрывающееся в другом, подлежит выдаче. Каждому штату, согласно разд. 4, США гарантируют республиканскую форму правления и охрану от нападения извне, а по просьбе законодательного собрания или исполнительной власти, если законодательное собрание не может собраться, - защиту от внутреннего насилия.

Согласно части второй ст. VI, «настоящая конституция и законы Соединенных Штатов, которые должны быть изданы в соответствии с ней, все договоры, которые заключены или должны быть заключены в пределах компетенции Соединенных Штатов, должны быть верховным правом страны, и судьи в каждом Штате должны быть ими связаны, что бы противное ни содержалось в конституции или законах любого Штата». Раздел 1 поправки XIV установил, что все лица, рожденные или натурализованные в США и подчиненные их юрисдикции, являются гражданами США и штата, в котором проживают; штат не вправе ограничивать привилегии или иммунитеты граждан США и лишать лицо жизни, свободы или собственности без должной юридической процедуры, равно как и отказывать лицу в равной защите закона. Как видим, даже столь небольшой документ, каким является конституция США, проблеме обеспечения целостности федерации уделил значительное место.

Федеративное устройство в большинстве случаев основано на чисто территориальном принципе (США, Бразилия, Мексика, Австралия, Республика Германия, Австрия и др.). Однако в некоторых странах все субъекты федерации или часть их организованы с учетом национального (этнического, религиозного, языкового) состава населения. Так, в Канаде 9 провинций - англоязычные, а одна (Квебек) - франкоязычная; в Бельгии один из субъектов федерации - франкоязычный, другой - нидерландско-язычный а третий - смешанный (наряду с этим ст. 3-тер Бельгийской конституции, включенная в 1980 г., признает существование трех сообществ - французского, фламандского и немецкоязычного, которые имеют свои советы, обеспечивающие культурно-национальную автономию этих сообществ); в Индии в 1956 году система штатов была переформирована с учетом так называемого лингвистического принципа, хотя это и не повсеместно привело к положению «один язык - один штат»; в Швейцарии, где население говорит на четырех языках, субъектами федерации являются 23 кантона, однако, как правило, население каждого кантона в национально-языковом отношении однородно.

законодательство src="/pictures/investments/img1984958_belgiyskoe_zakonodatelstvo.jpg" style="width: 600px; height: 936px;" title="бельгийское законодательство" />

В нынешней Югославии, где население обеих республик-членов - Сербии и Черногории - не различается между собой ни по языку, ни по религии, черногорцы издавна рассматривают себя как особую этническую общность, отличную от сербов, да и государственность давно имеют особую. В то же время при формировании федерации в Нигерии границы штатов намеренно проводились таким образом, чтобы они не совпадали с ареалами расселения племен. Это сделано с целью воспрепятствовать развитию трайбализма и способствовать скорейшему складыванию нигерийской нации.

В свое время у нас господствовала «марксистско-ленинская» концепция федерации, исходившая из того, что федерация должна быть лишь средством разрешения национального вопроса, то есть субъектами ее должны быть национально-государственные единицы, которые, как и вся федерация в целом, суть результат самоопределения наций, понимаемых как прежде всего этнические общности. На этой идеологической основе были созданы «социалистические федерации» - Советский Союз, включавший также Российскую федерацию, Югославия, Чехословакия. Все они, как известно, с падением «социализма» распались, за исключением Российской федерации, которая на деле федерацией ранее не была и постепенно становится ею лишь с 1992 года. Опыт других стран также свидетельствует, что так называемая национальная государственность - очень ненадежный фактор федерирования: могущество этнократии (этнической. клановой верхушки) в субъектах федерации способствует скорее подрыву, чем укреплению государственного единства в федеративном союзе.

Нельзя не согласиться с акад. А.Н. Яковлевым, когда, говоря о правах человека, в том числе о праве и возможности для людей любой национальности сохранять и развивать свой язык, культуру, обычаи, веру, традиции, он констатирует, что «для этого вовсе не обязательно иметь самостоятельное государство. Напротив, как показывает жизнь, подобные требования затрудняют, а по рой делают невозможным обеспечение действительных прав личности... Национальные же государства, вновь образуемые на пространстве, где исторически сложилась многонациональность, - это скорее дестабилизирующая привилегия».

Число субъектов федераций бывает весьма различным. В нынешней Югославии и на Коморских островах их по два, в Бельгии - три, в Австралии - 6, в Объединенных Арабских Эмиратах - 7, в Австрии - 9, в Канаде - 10, Федеративной Республики Германии (ФРГ) - 16, в Швейцарии - 23, в Индии - 25, в США - 50. Как видим, число субъектов федераций не зависит от размеров государства, да и в рамках одной и той же федерации параметры ее субъектов, прежде всего величина территории и численность населения, разнятся порой очень резко. Так, в США территория штата Аляска (570 833 кв. мили) в несколько сот раз превосходит территорию штата Род-Айленд (1055 кв. миль), а население штата Калифорния (23 668 тыс. чел.) почти в 60 раз больше населения той же Аляски (402 тыс. чел.). Несмотря на эти различия, статус их одинаков, то есть применительно к штатам США - федерация симметричная.

В некоторых же странах асимметричность территориального устройства распространяется даже на субъекты федерации. Так, в Индии лишь один штат - Джамму и Кашмир - имеет свою конституцию и свое гражданство, статус еще нескольких штатов (Сиккима, Мегхалаи, Нагаленда и др.) также имеет особенности, не присущие большинству штатов.

Названия субъектов различных федераций разнообразны: штаты в США, Мексике, Венесуэле, Бразилии, Австралии, Индии, Нигерии, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде, Аргентине и Пакистане, земли в Республики Германии и Австрии, области в Бельгии, республики-члены в Югославии и т.д., однако повсеместно в зарубежных федерациях их субъекты в рамках одной страны именуются одинаково.

Ряд конституций решает вопрос о возможности изменения состава федерации путем принятия новых ее субъектов или преобразования существующих. Так, согласно части первой разд. 3 ст. IV конституции США, новые штаты могут быть приняты в Союз Конгрессом, однако никакой новый штат не может быть образован или возникнуть в пределах юрисдикции любого другого штата и никакой штат не может быть образован слиянием двух или более штатов или частей штатов без согласия законодательных собраний затрагиваемых штатов, равно как и Конгресса. Согласно 2 ст. 18 бразильской конституции, порядок превращения федеральной территории в штат или репатриации ее в штат, из которого она ранее выделилась, регулируется дополнительным законом (бразильские дополни тельные законы равнозначны французским органическим, итальянским конституционным). Штаты могут объединяться, разделяться, прекращаться для включения в другой штат либо образовывать новые штаты (и федеральные территории), однако для всего этого требуется одобрение как непосредственно заинтересованного населения путем плебисцита, так и Национального конгресса путем принятия дополнительного закона.

Германский Основной закон предусмотрел возможность переформирования федеральной территории с тем, чтобы обеспечить такие размеры и производительные возможности земель, которые позволяли бы им эффективно выполнять свои задачи. При этом должны учитываться земляческая общность, исторические и культурные взаимосвязи, хозяйственная целесообразность, а также требования регионального пространственного устройства и территориального планирования. Решение оформляется по заслушании затрагиваемых им земель федеральным законом, который нуждается в утверждении референдумом. Последний проводится в затрагиваемых землях, и формула его должна содержать вопрос: должны ли земли оставаться такими, как были, или следует образовать новую землю либо землю в новых границах?

Второй ответ считается данным, если за него проголосовало большинство жителей территорий, земельная принадлежность которых под лежит изменению. Если же большинство избирателей одной из затрагиваемых земель проголосовало против, решение не принимается, однако оно все же принимается и в данном случае, если это большинство менее 2/3, а на территориях, принадлежность которых меняется, за изменение проголосовали 2/3 избирателей. Данной статьей Основного закона предусмотрен и порядок треста в рамках одной земли территории, отличающейся определенным единством, но рассеченной границами земель. При этом используются такие институты, как народная инициатива, народный опрос и народное голосование (референдум). С 1994 года Основной закон разрешил землям изменять принадлежность их территорий путем государственных договоров с учетом мнения соответствующих уездов и общин; договоры подлежат утверждению референдумом на затрагиваемых территориях и нуждаются в согласии Бундестага.

Конституция Союзной Республики Югославии 1992 года, установив в ст. 2, что федерация состоит из двух республик-членов, указала, что в нее в соответствии с конституцией могут вступить другие республики-члены. Согласно части третьей ст. 3, граница между республиками-членами может изменяться только по соглашению между ними. Никакие иные территориальные преобразования, затрагивающие границы республик-членов, невозможны.

Наряду с субъектами в состав многих федеративных государств входят территориальные образования, не являющиеся субъектами федерации. Это федеральный округ - столица с прилегающими окрестностями (округ Колумбийская республика со столицей Вашингтоном в США, столица Бразилиа в Бразилии, федеральный округ Абуджа в Нигерии и т.д.), федеральные территории (например, остров Гуам в США), федеральные владения (обычно это прибрежные острова, которые не населены или население которых имеет переменный состав - служба маяков, метеостанций и т.д.). В США есть так называемые ассоциированные государства - Пуэрто-Рико, Республика Маршалловых Островов, Соединенные Штаты Микронезии, Республика Палау. Число различного рода несубъектов невелико (9 в Австралии, 6 в Индии, 2 в Венесуэле).

Составные части федераций, не являющиеся субъектами, своих конституций не имеют. В некоторых случаях они создают местные парламенты, которые в Индии, например, принимают даже местные законы, но эти законы требуют санкции назначаемого губернатора, да и сами парламенты действуют скорее как совещательные органы при нем. Владения целиком управляются федеральными органами, лишь в отдельных из них есть племенные советы. Ассоциированные государства теоретически независимы (Республика Палау, Соединенные Штаты Микронезии, Республика Маршалловых Островов являются даже членами ООН), но ответственность за их оборону и внешние сношения несет правительство США, сами они никаких внешнеполитических акций не осуществляют. Несубъекты федерации за редкими исключениями не представлены в верхней, федеральной палате парламента (в Бразилии и Нигерии они посылают представителей в сенат, но меньшее число, чем штаты). В США несубъекты посылают одного делегата (резидент-комиссара и т.д.) в нижнюю палату парламента с правом совещательного голоса.

Поскольку и федерация в целом, и ее субъекты обладают качествами государственности, конституции федеративных государств размежевывают предметы ведения федерации и ее субъектов, чего не делается при определении полномочий даже политической автономии (в последнем случае предоставляется лишь право издания местных законов по некоторым вопросам).

Конституция устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы относит к ведению ее субъектов. Компетенция федерации может быть установлена путем перечня вопросов, относящихся к ее исключительному ведению (так была установлена компетенция федерации, например, в Танзании по конституции 1977 г., перечислившая 17 вопросов общего значения; таким же образом предусматривает 19 пунктов с подпунктами конституция Эфиопии 1994 г.).

В этом случае дается перечень вопросов, по которым федеральные органы могут принимать законы. Компетенция федерации может быть определена и «негативным способом» - путем запрета субъектам федерации принимать законы по указанным в конституции вопросам. К предметам ведения федерации обычно относятся оборона, внешняя политика, авиатранспорт, железные дороги, почта, телеграф и др. Только федерация может регулировать эти вопросы актами, принимаемыми ее органами. При данном способе регулирования тенденция заключается обычно в том, что полномочия федерации расширяются, нередко путем толкований конституции судами.

Другой способ размежевания предметов ведения заключается в том, что устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в которую федеральные органы не могут вмешиваться. Это редкий способ размежевания предметов ведения, и в чистом виде он сейчас не применяется, но как частный случай наряду с другими используется конституциями США, Швейцарии и некоторых других стран. Он дает определенные гарантии субъектам от вмешательства в сферу их ведения: со стороны федеральных органов. Однако к ведению субъектов обычно отнесены вопросы, не имеющие принципиального значения.

При ещё одном способе конституции устанавливают две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Аргентина, Канада и др.). Часто в конституции дается перечень вопросов, относящихся к обеим сферам, а иногда четко перечислены только федеральные полномочия, полномочия же субъектов охарактеризованы в «негативном плане» - говорится, какие меры федерация не вправе применять по отношению к ее субъектам. В конституции Швейцарии исчерпывающего перечня полномочий ни в одной статье не дается, полномочия федерации и штатов сформулированы казуистично и разбросаны по разным статьям конституции. При этом особое значение приобретает вопрос об остаточных полномочиях, не упомянутых ни в том, ни в другом перечне. Поэтому в конституции может содержаться специальная оговорка, согласно которой не названные в конституции полномочия могут быть отнесены к компетенции либо федерации, либо ее субъектов. В первом случае это означает огромное расширение полномочий федерации, во втором даются дополнительные полномочия субъектам, укрепляется их самостоятельность.

Существует вариант, когда размежевание предметов ведения состоит в том, что указываются три их сферы: компетенция федерации, ее субъектов и совместная компетенция федерации и субъектов. Сфера совместной компетенции часто называется в конституциях и теории совпадающей, конкурирующей компетенцией. Наиболее подробный перечень такого рода содержится в конституции Индии 1949 г. В специальном приложении к ней названы 97 вопросов, относящихся к компетенции федерации, 47 вопросов совпадающих полномочий и 66 вопросов, относящихся к компетенции штатов. Многие из этих вопросов имеют комбинированный характер: под одним и тем же номером обозначаются не совсем сходные вопросы. Остаточные полномочия отнесены к ведению федерации.

Этот способ размежевания компетенции является довольно сложным, использование его затруднено ввиду сходства многих вопросов, расписанных по разным рубрикам. Такую детализацию конституции федеративных государств, кроме Индии, не используют.

Наконец, пятый способ размежевания компетенции присущ конституциям Пакистана, Нигерии и некоторых других стран. Он заключается в том, что конституция дает перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Перечня же исключительных полномочий субъектов не существует (в конституции Пакистана, правда, о нем упоминается, но на деле его нет). Конституция содержит общую формулировку: все вопросы, которые не вошли в указанные два перечня (остаточные полномочия), относятся к исключительному ведению субъектов федерации, и в этой сфере закон субъекта федерации имеет преимущество по отношению к федеральному закону, т.е. действует закон субъекта, а не федеральный закон. Такой подход имеет преимущества по сравнению с охарактеризованной выше трехчленной классификацией. Он избавляет от излишней «жесткости» списков (а при любой тщательности их составления что-то может быть упущено, забыто), способствует укреплению самостоятельности субъектов в рамках федеральной конституции.

В новейших федеральных конституциях все чаще используется именно этот способ.

Наряду с рассмотренными пятью основными способами размежевания компетенции в некоторых конституциях федераций применяются и другие способы. Так, в Австрии разделены вопросы, относящиеся к компетенции законодательной и исполнительной власти федерации и ее субъектов. Конституция этой страны содержит также понятие «основы законодательства». Их устанавливает федерация, а субъекты (земли) в соответствии с этим издают местные законы. Оригинальный способ размежевания компетенции применен конституцией Бразилии 1988 г. Она предусматривает размежевание предметов ведения при участии не только федерации и штатов, как это принято в других государствах, но и федерального округа и муниципий (в последнем случае - административно-территориальных единиц внутри штатов). Эта конституция различает: исключительную компетенцию союза (федерации), совместную компетенцию союза, штатов, федерального округа и муниципий и, наконец, компетенцию союза, штатов и федерального округа по законодательству. Остаточные полномочия отнесены либо к компетенции штатов, либо к компетенции муниципий.

Российская Федерация по форме государственного устройства является смешанной федерацией, при которой реализуются принципы образования субъектов федерации по национальному и территориальному признаку

Вместе с тем следует отметить, что деление федераций на различные виды весьма условно. В чистом виде не существует ни территориальной, ни этнонациональной, ни языковой модели федерации. Нет и федераций вообще в «чистом виде». Любая федерация имеет черты унитаризма. И, наоборот, унитарное государство в определенной степени является носителем элементов федерализма. К примеру, Испания является унитарным государством. Однако ее законодательная власть, широкие полномочия 17 автономных областей приближают Испанию к федеративной форме устройства.

Федеративное государство отличается от конфедерации, или союза государств. Конфедерация - это межгосударственный союз, члены которого суверенны, обладают правом санкционирования и отмены актов федеративных органов, имеют независимую систему органов власти, самостоятельное гражданство, валюту национальную армию. Конфедерация носит международно-правовой характер и, как правило, образуется для достижения ограниченных целей (военных, политических и т. п.), является аморфным образованием, в котором отсутствует единообразие экономической, политической и правовой системы.

Поэтому конфедерации, как показывает история, имеют временный характер. Они формируются либо на пути к созданию федерации, либо - к ее размежеванию. Так, Евросоюз в настоящее время представляет собой конфедерацию, трансформирующуюся в федерацию. Когда - то США, Швейцария были конфедерациями, а затем превратились в федерации.

Федерация - это объединение предприятий государственно - правовое. Она закрепляется в виде единого государства. Составляющие его субъекты не имеют права нарушить территориальную целостность федерации, в одностороннем порядке выйти из нее, хотя на практике это имело место. В федеративном государстве предметы ведения и полномочия распределены между федеральным центром и субъектами федерации. Как правило, в таких государствах существует двухпалатный парламент. Одна палата (верхняя) выражает интересы субъектов федерации (штатов, провинций, земель, кантонов, республик и т. д.), другая (нижняя палата) - является органом общефедерального представительства. В этом одно из принципиальных отличий федеративного государства от унитарного.

Федерализм нельзя смешивать с децентрализацией и автономным самоуправлением. Государство может быть чрезвычайно централизованным, однако федеративным. И, наоборот, государство может быть построено на широкой автономии частей и в то же время может быть нефедеративным.

Субъект федерации, как правило, наделяется учредительной властью, т. е. Ему предоставляется право принятия собственной конституции, которая должна соответствовать союзной конституции. Он обладает правом издания законодательных актов, действующих только на территории этого субъекта и соответствующих федеральному законодательству (принцип приоритета федерального законодательства). Субъект федерации имеет свою собственную правовую и судебную системы. Однако, принципы организации и пределы юрисдикции судебных и иных органов определяются конституцией федерации.

Субъекты федерации имеют представительство и участвуют в работе высших органов государственной власти, прежде всего в парламенте. В двухпалатном парламенте во многих странах в верхнюю палату избирается равное количество депутатов от каждого субъекта федерации, хотя бывают и исключения. Так, в Австралии в состав верхней палаты (сената) входят 76 человек - по 12 от каждого из шести штатов и по два от двух территорий, которые избираются по системе пропорционального представительства. В сенате, палате, выражающей интересы штатов, 100 человек - по два от каждого из 50 штатов независимо от численности населения штата. В Совете кантонов Швейцарии заседают 46 депутатов - по два депутата от 22 кантонов и по одному от полукантонов. Часть их избирается местными парламентами, часть назначается правительствами кантонов. В Совет федерации Федерального Собрания России входят по два представителя от каждого субъекта федерации, т. е. по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

А вот в нижнюю палату законодательной власти Австрии - Федеральный совет (бундестаг), в составе которого 63 человека, - каждая земля выделяет число депутатов, пропорциональное числу граждан земель.

Федерация есть форма разграничения предметов ведения между федерацией и входящими в ее состав субъектами - государственными образованиями. Предметы ведения федерации и ее субъектов - это круг конституционно закрепленных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.

Конституции федеративных государств используют несколько принципов разграничения предметов ведения. Согласно принципу «дуалистического федерализма», впервые использованному в США, устанавливается сфера исключительной компетенции федерации, т.е. дается перечень вопросов, по которым принимать решения может только федерация, а вопросы, не упомянутые в этом перечне, считаются относящимися к ведению штатов.

В ФРГ и Австрии устанавливаются две сферы компетенции: исключительная компетенция федерации и членов федерации, а в Индии и Малайзии - трехчленная система разграничения полномочий между союзом и субъектами федерации. Например, по конституции Индии в первую сферу полномочий входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции федерации, во вторую сферу - вопросы, отнесенные к компетенции штатов, в третью сферу - вопросы, отнесенные к совместному ведению федерации и штатов.

Конституция РФ не содержит общих положений о порядке распределения полномочий между федерацией и ее субъектами и не закрепляет каких - либо принципов на этот счет. Есть перечень полномочий федерации, где указываются предметы ведения России и ее субъектов. Вне пределов этого субъекты обладают всей полнотой власти.

Федерации отличаются друг от друга по степени централизации власти и управления. Преобладают федерации централизованные, в которых довольно широк круг вопросов, отнесенных к исключительной компетенции федерации. Например, в перечень вопросов, отнесенных к компетенции федерации, в конституции Индии входит 97 пунктов, в том числе такие вопросы, как установление маяков, добыча и распределение соли, налоги на продажу газет и на объявлениях, помещенные в них, разрешение демонстрирования кинофильмов и т. п.

Согласно конституциям федеративных государств к совместному ведению федерации и ее субъектов относятся: гражданское право, трудовое право, уголовное право, земельное право и некоторые другие отрасли права,, социальное обеспечение, общие принципы налогообложения и сборов, торговля, транспорт за исключением федерального, банковское и биржевое дело, образование, культура, искусство, здравоохранение, охрана окружающей среды, демографическая и национальная политика.

Гораздо шире круг вопросов, отнесенных к совместному ведению в России. Так, к предметам совместного ведения относятся: защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, вопросы владения, использования и распоряжения землей и недрами, кадры судебных и правоохранительных органов, установление общих принципов организации системы органов госвласти, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий и др. (ст. 72 конституции РФ).

К исключительному ведению субъектов федерации, как правило, относится: местное управление, местные работы и предприятия, регистрация регулирования деятельности и ликвидация местных предприятий, местные налоги, учреждение и замещение должностей, учреждение, содержание и управление местными тюрьмами и исправительными учреждениями, а также вопросы общественного порядка, культуры, санитарии, здравоохранения, местных коммуникаций, коммунального обслуживания, пособий престарелым и инвалидам, организации местной полиции, городского устройства и др.

Конституции федеративных государств предметы ведения субъектов федерации определяют двумя способами. Во - первых, установлением перечня предметов исключительного ведения субъектов федерации (Австрия, Индия, Канада); во-вторых, отнесением к предметам ведения субъектов того, что не закреплено за федерацией или не является предметами совместного ведения федерации и ее субъектов. Так, в конституции США записано: «Полномочия, не делегированные Соединенными Штатами настоящей конституцией и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются, соответственно, за штатами, либо за народом».

Конституция ФРГ отмечает: «Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач принадлежит землям, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает другого порядка».

В конституции РФ установлен следующий способ разграничения: «Вне пределов ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения России и субъектов России, субъекты России обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73). Субъекты РФ обладают широкими полномочиями. Они самостоятельно принимают свои конституции, имеют собственное законодательство.

Нормативный правовой акт субъектов РФ является приоритетным в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии со своими полномочиями.

В современных федерациях происходит процесс усиления политической интеграции. Входящие в состав федераций земли, провинции, кантоны, республики, области) не обладают суверенитетом. Это значит, что субъекты федераций не обладают верховенством на своей территории. Сфера действия федерального права распространяется на всю федерацию, и ни в одной из них субъекты не вправе препятствовать его применению. Тот факт, что субъекты федерации не суверенны, следует из тестов конституций. В США, Канаде, Австралии этот факт подтвержден решениями федеральных верховных судов. Сами конституции о суверенитете ничего не говорят, хотя отдельные конституции (Швейцария, Мексика) за субъектами федераций формально признают суверенитет, но лишь в той мере, в которой он не ограничен федеральной конституцией. Это значит, что субъекты федерации обладают ограниченным суверенитетом.

В конституциях некоторых федераций устанавливаются те или иные запреты субъектам. Так, в конституции США имеется запрет штатам вступать в договоры, союзы или конфедерации. Ни один штат не может без согласия конгресса облагать пошлинами или сборами импорт и экспорт товаров, содержать в мирное время войска, входить в договоренности или заключать договоры с другим штатом или с иностранным государством. В конституции Мексики тщательным образом расписывается, что должны делать штаты в порядке организации управления, что они не могут делать ни в коем случае без разрешения Федерального Конгресса.

В федеративных государствах предусмотрены гарантии выполнения решений федеральных органов на всей территории федерации.

Эти гарантии включают применение определенных мер принуждения по отношению к субъекту федерации, если это продиктовано соответствующей ситуацией. Об этом в конституции ФРГ (ст. 37) сказано: «Если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом, федеральное правительство может с согласия Бундестага принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны федерации». Для проведения мер принуждения федеральное правительство или его уполномоченный орган имеют право давать указания всем землям и их учреждениям.

Вместе с тем федеральные конституции содержат ряд гарантий и прав субъектов федерации, опирающихся на такие основополагающие принципы, как равенство субъектов федерации и самостоятельность в решении вопросов внутренней политики. Гарантией прав субъектов федерации служат формирование верхних палат союзных парламентов на основе их равного представительства, нерушимость территории субъектов федерации без их согласия. Отдельные конституции закрепляют ряд дополнительных гарантий. Например, при заключении договоров, затрагивающих интересы отдельных субъектов, необходимо проведение консультаций с ними. Особое значение имеют конституционные нормы, гарантирующие сохранение культуры, языка, традиций народов многонациональных федераций.

Между тем, традиции рассмотрения федерации как временной, переходной формы на пути построения действительно единого государства во многом были свойственны всей советской науке Конституционного права. Но данное положение, включенное первоначально в Программу большевистской партии (в 1919 году), в последующие редакции Программы КПСС не входило. Однако парадокс здесь состоял в том, что, исключив это положение из своей Программы, официально выступая за всемерное использование возможностей, заложенных в принципе федерализма, КПСС фактически привела страну к “полному политическому единству”, то есть к унитаризму.

Выбор большевиками федеративной формы организации российского, а затем и советского государства был продиктован исключительно одним соображением – невозможностью сохранения Российской Федерации как унитарного государства. В условиях, когда создание федерации является единственным средством сохранения единого государства, такая форма становится предпочтительнее унитаризма, обреченного на кризис. Известно, что за последние двадцать лет в Италии уже несколько раз возникала инициатива проведения референдума о преобразовании государства в федерацию. И хотя указанный референдум так и не был проведен, причины такой инициативы невозможны - внутриполитические трудности, которые испытывает Италия в рамках унитарного государства.

Что же касается конфедерации, то она действительно выступала в качестве переходной формы, которую последовательно прошли США (с 1776 года по 1787 год), Швейцария (с 1815 года по 1848 год), Федеративная Республика Германия (с 1815 года по 1864 год) и некоторые другие страны. Конфедерация в этих странах проявила себя временным, неустойчивым союзом, созданным на основе преобладания сильных государств над более слабыми (показательно в этом плане положение Пруссии в Германском союзе), объединяемым зачастую насильственным путем, в процессе преодоления сопротивления тех государств, которые не хотели объединения предприятий (победа Северо-Американских штатов над Южными в классовой борьбе; борьба прогрессивных сил в Швейцарии против Зондербунда — особого союза семи католических кантонов, стремившихся к отделению).

Если говорить наиболее обобщенно, то причины преобразования конфедерации в федеративное государство сводятся, во-первых, к необходимости учреждения сильной власти, поскольку условия ее развития противоречат тому положению, когда центральная власть ничего не значит для субъектов конфедерации; вместо нескольких параллельно существующих суверенных властей в федерации имеется лишь одна суверенная власть — общегосударственная, но образуемая особым образом, специфическим именно для данной политической формы. Во-вторых, причина состоит в необходимости создания централизованного государства, способного преодолеть раздробленность отдельных частей и обеспечить политическое единство, исключающее “парад суверенитетов”.

Отцы-основатели американской конституции специально обращали внимание на то, что нужно остерегаться как самой немыслимой утопии, самого опрометчивого из всех начинаний дробления страны на части под предлогом сохранения нашей свободы и содействия нашему счастью. К тому же этим целям отнюдь не противоречат “попытки создать большую республику”. Наконец, в-третьих, создание федерации определяется необходимостью образования единого экономического пространства, в пределах которого будет преодолен замкнутый характер хозяйства отдельных субъектов, не могущих в силу этого включиться в расширенное воспроизводство в масштабе всей страны.

Таким образом, преобразование конфедерации в федерацию служит проявлением мирового интеграционного процесса. Еще А.С. Ященко писал, что федерализм есть выражение политической интеграции человеческих обществ, одно из политических средств достижения истинно органического единства. Конфедерация — лишь этап, первая стадия на пути этого единства. Она представляет собой союз одних правительств, а не народов соответствующих государств, а потому не дает никаких гарантий устойчивости и действенности своей политики. Строго говоря, конфедерация — не единое союзное государство, а союз независимых государств, заключивших договор для осуществления общих целей и задач. Государства в этом союзе не утрачивают своей независимости и суверенитета, они располагают правами нуллификации и сецессии Все это обусловливает стремление наделить центральную власть независимостью от власти субъектов, придать ей необходимые права по обеспечению союзного законодательства и союзной политики, то есть преобразовать слабый и аморфный союз в федеративное государство.

Значительным своеобразием в этом отношении характеризовался процесс образования советской федерации. По мнению советских исследователей, объединительное движение народов Российской Федерации за образование Союза ССР началось непосредственно со стадии становления и развития федеративных отношений между РСФСР и другими независимыми республиками, минуя стадию конфедерации.

Однако это точка зрения не была единственной. Еще в 20-е годы в юридической литературе был высказан взгляд, согласно которому до образования СССР существовала своеобразная конфедерация независимых республик. Сторонники этого взгляда распространяли на отношения республик все те юридические признаки, которые были характерны для процесса создания классических западных федераций.

В дальнейшем проблема образования “чего-то вроде конфедеративного союза как переходной формы к более тесным союзным отношениям” республик на этапе их военного союза, закрепленного Декретом ВЦИК от 1 июня 1919 года, а затем — военно-хозяйственного союза, определяемого союзными рабоче-крестьянскими договорами между РСФСР и другими республиками, была поднята А.И. Лепешкиным и некоторыми другими авторами.

Указанные процессы в побудили некоторых авторов говорить о цикличности форм государственного устройства, о неизбежности преобразования одних из них в другие. Так, М.Н. Марченко пишет: “Любое федеративное, равно как и унитарное государство имеет свое начало – период зарождения и становления, свой апогей – период наивысшего развития и расцвета, и, соответственно, период увядания и заката, свой конец. Так было, например, с федеративным устройством советского государства – СССР. Так происходит с федерацией Югославией, … и неизбежно в будущем с ныне процветающими федерациями США, Канады и других промышленно развитых стран”.

Характерно, что автор патриотично не включил Россию в число “обреченных” государств. Между тем, такие исторические пророчества вызывают значительный скепсис. Для преобразования форм государственного устройства должны наличествовать соответствующие юридические и политические причины. Однако политическая конъюнктура скорее подчиняется сложным системам случайных факторов и вряд ли может быть объяснена и тем более предсказана на основе формально-юридических причин. Без анализа же таких причин выводы о цикличности форм государственного устройства превращаются в подобие схоластического философского утверждения о том, что “все сущее бренно”.

Юридическая же практика показывает возможность существования как устойчивых, по крайней мере в течении нескольких столетий федераций (например, США, Швейцария), так и государств, изменивших свою форму государственного устройства несколько раз в течении последнего века (Чехословакия, Россия). Вряд ли такое различие может быть внятно объяснено тем, что время одних “уже подошло”, а других – нет. А если такое различие опирается на конкретные политико-юридические причины, то значит их можно проанализировать и ответить на вопрос о том, в чем заключается разница между различными федеративными государствами и какие правовые факторы способствуют их стабильности, а какие – наоборот. Ограничимся выводом о том, что федерация, как и унитарное государство, может быть и бывает вполне устойчивым государством. Неизбежная же цикличность смен конфедеративно-федеративно-унитарных форм политико-территориальной организации представляется некоторой исторической натяжкой.

Взаимоотношение между федерациями и их субъектами развиваются противоречиво. Преобладающей является тенденция к интеграции при сохранении определенных гарантий прав и интересов субъектов федерации. Ныне федерации остаются одной из эффективных и жизнеспособных форм государственного устройства.

Федерализм в современной России

В последние десятилетия роль федерализма трактуется в западной науке более широко: он рассматривается не как совокупность структур и норм, а как процесс призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления. Территориальный подход к строительству федерации не предполагает учета национального фактора. В отличие от западного подхода к федерализму, в марксистско-ленинской концепции федеративная форма обязательно увязывалась с решением национального вопроса.

Национально-территориальный подход соответствует международно-признанному коллективному праву народов на самоопределение, он может способствовать интеграции частей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного развития, способен снять определенные противоречия между национальностями.

На протяжении истории понятия “Россия”, “Российская империя”, “Советский Союз” охватывали примерно одну и ту же территорию. В настоящее время происходит формирование Российского государства в новых территориальных границах, в иных геополитических, экономических и прочих условиях. Поэтому говорить о развитии федеративных отношений в Российской Федерации, лучше с точки зрения государственно-территориального устройства.

В современных условиях в преобразовании из формально федеративного, а фактически унитарного Российского государства в подлинно федеративное, можно выделить следующие основные вехи развития. 1-й этап. С 12 июня 1990 г. по декабрь 1992 г., от провозглашения Декларации о государственном суверенитете до распада СССР. 2-й этап. Декабрь 1991 г. - март 1992 г. От распада СССР до подписания Федеративного соглашения. 3-й этап. Март 1992 г. - декабрь 1993 г. От Федеративного договоренности до принятия новой конституции Российской Федерации. 4-й этап. Декабрь 1993 г. - июль 1996 г. от принятия конституции РФ до выборов президента РФ.

Разрушение СССР, отказ от прежней политической и социально-экономической системы породили множество противоречивых проблем в вопросах государственного устройства. Бывшие союзные республики, независимо от избранной ими формы национально-государственной организации в равной мере стали жертвами системного кризиса, охватившего все сферы жизни общества.

Россия внешне сохранила основную схему советского федерализма. После принятия Декларации о государственном суверенитете в 1990 году были внесены соответствующие дополнения и изменения в конституцию страны, повысился статус субъектов федерации, подписан Федеративный договор. Однако поиск путей преобразования российского федерализма не прекращен.

Принятие новой конституции Российской Федерации, закрепившей ее федеративное государственное устройство, также не прекратило дискуссии по проблемам российского федерализма. Некоторые вопросы федеративных отношений приобретают еще большую остроту. К их числу относятся, прежде всего проблемы суверенитета и самоопределения народов; типа федерации: конституционная, конституционно-договорная или договорная; национальная или территориальная модель устройства; особенности статуса отдельных субъектов федерации и так называемого асимметричного федерализма; создание Русской республики, как нового субъекта России.

Политические игры вокруг разработки Союзного соглашения и их трагическое завершение в августе 1991 года не стали уроком. С трудом преодолевается опасный характер дезинтеграции России, крайними проявлениями которой явилось то, что руководство Чеченской республики де-факто поставило ее вне России, республика Татарстан конституционно провозгласила установление ассоциированных отношений с нею, Тува вписала в свою конституцию право выхода из состава Российской Федерации.

В основе имеющегося несоответствия между фундаментальными положениями конституции Российской Федерации и конституциями ряда республик или их разночтения, лежит проблема суверенитета. Камнем преткновения стало положение о конституциях республик, об их государственном суверенитете, которое отсутствует в конституции РФ.

Представление о суверенитете государства претерпели значительную модификацию. Государственный суверенитет есть своеобразный синдром политического развития человечества. В качестве способа обеспечения равноправия субъектов России некоторые политические деятели и ученые предполагают переход к одной модели федерализма - территориальной. Обычно ссылаются на территориальную модель федерализма США, ФРГ. Но ее невозможно переносить на Россию. Государство наше многонациональное, поэтому не следует пытаться слепо копировать чужие образцы.

Конституция Российской Федерации является крупным шагом на пути законодательного оформления российского федерализма. В ней зафиксировано федеративное устройство Российской Федерации, хотя российская модель федерализма полностью еще не сложилась. Она находится в стадии становления, развития. Но сейчас уже можно определить принципиальные основы и особенности российского федерализма.

Россия - единое, союзное государство, в основу которого заложены принципы федерализма. Это закреплено конституцией Российской Федерации. "Российская Федерация - Россия, - говорится в статье 1, - есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления".

Российская Федерация является федерацией договорно-конституционного типа. Федеративный договор был подписан 31 марта 1992 г., его основные положения вошли в конституцию РФ. Государственная власть осуществляется на основе договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Одной из особенностей российского федерализма является то, что он базируется на двух началах: национально-территориальном и административно-территориальном. В настоящее время в РФ входят 32 субъекта (21 республика, 1 автономная область, 10 автономных округов), представляющих собой национально-территориальные образования, а также 58 субъектов (6 краев, 50 областей, 2 города федерального значения), которые являются административно - территориальными единицами. Права и полномочия первых и вторых различны, как различны и признаки, по которым образованы субъекты федерации, что порождает противоречия и напряженность в федеративных отношениях.

Такое построение РФ обусловлено тем, что Россия многонациональное государство. Десятки этнических общностей, исторически проживающих на определенной территории, создали свою национальную государственность в составе Российской Федерации, являясь членами федерации. Это реальность, с которой нельзя не считаться.

Сейчас активно обсуждается вопрос о судьбе национально-государственных образований и модели российского федерализма. Одни считают, что национально-государственные начала нужно сохранить, и развивать их за счет создания новых национально-государственных образований, в том числе Русской республики.

Другие полагают, что наиболее разумный выход - это переход федерации на территориальный принцип построения, т.е. упразднение национально-государственных образований и деление всей страны на губернии, области (земли). Они ссылаются на мировой опыт, свидетельствующий, что из 30 существующих ныне федераций нет ни одной, построенной по этническому принципу, а три федерации национально-территориального типа (СССР, Югославия, Чехословакия) перестали существовать как федерации именно потому, что были построены по этническому принципу.

Бесспорно, этнонациональный принцип построения федерации весьма уязвим, поскольку существует угроза территориальной целостности государства. В последние годы такая угроза преследует и Россию. Этот принцип провоцирует претензии со стороны титульной нации на исключительный статус в вопросах контроля власти и ресурсов, затрагивая интересы остального населения и порождая межнациональную напряженность и конфликты. Этнонациональный принцип российского федерализма исчерпал себя и пришел в противоречие с реальной действительностью. Границы национальных республик в Российской Федерации лишь условно соотносятся с этническими ареалами народов. Так, в 15 из 21 республиках титульное население составляет менее половины всего населения.

Представляется, что Российской Федерации придется пойти по пути федераций, основанных на территориальном принципе. Необходимыми шагами в этом направлении являются.

Уравнение в правах с республиками краев и областей как субъектов федерации с возможным формированием в последующем новых интеграционных образований (губерний, земель). Обеспечение на территории страны всех конституционных прав человека, гражданина независимо от национальности.

Пропорциональное представительство в органах власти и управления республик, в "престижных" сферах граждан титульной и нетитульной национальности, двухпалатное законодательное собрание или квотность представительства в однопалатном парламенте.

Конституция РФ подчеркивает, что в основе федеративного устройства Российской Федерации лежит примат ее государственной целостности. В статье 4 зафиксировано, что суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию и что РФ обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. "Территория России включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними" (ст. 67). Тем самым поставлен правовой предел попыткам расшатать или разрушить единство России. После принятия конституции РФ угроза территориальной целостности, опасность распада Российской Федерации заметно ослабли.

Территория - сфера территориального верховенства и суверенитета государства. Под территориальном верховенством понимается полновластие государства на своей территории.

Суверенитет государства - это его верховенство по отношению ко всем другим организациям и лицам внутри страны и самостоятельность во всех вопросах его политики в отношениях с другими государствами. Суверенитет РФ в международно-правовых отношениях в комментариях не нуждается.

В сфере внутриполитических отношений самостоятельность власти России не подлежит сомнению. Это проявляется в том, что конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить конституции РФ (ст. 15); законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (ст. 76); система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом;

Президент и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ст. 78); президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов конституции РФ и федеральным законам (см. ст. 85); указы и распоряжения президента РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ (ст. 90); постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России (ст. 115).

Для России весьма актуальным является конституционное положение об обеспечении целостности и неприкосновенности своей территории. Государство вправе обеспечивать территориальную целостность всеми законными мерами. Любые поползновения, направленные на отторжение той или иной территории, провозглашение независимости какого-либо субъекта РФ, является антиконституционным. В связи с этим объявление Чечни "независимым" от Российской Федерации государством было противозаконным актом. Конституция РФ не предоставляет права выхода из состава федерации ее субъектам. Отсюда следует, что проведение референдумов по данному вопросу в субъектах РФ является неконституционным, не имеет юридической силы.

Одним из принципов российского федерализма является самоопределение народов. На основе этого принципа формировалась сама федерация, что свидетельствует о свободном и добровольном характере создания РФ. Однако имеются случаи, когда отдельные представители национальной элиты вновь поднимают вопрос о "самоопределении народа" и требуют его осуществления. В связи с этим необходимо отметить два момента.

Во-первых, надо уточнить, что имеется в виду под термином "народ". Те, кто манипулирует "самоопределением народа" в своих политических целях, считают, что термин "народ" относится к крупным однородным этническим общностям и право на самоопределение должно быть признано только за ними. Но это противоречит международным актам, в которых под народом понимается совокупность всех граждан государства.

Во-вторых, следует иметь в виду, что принцип самоопределения народов всегда реализовывался с учетом политической целесообразности. В современную эпоху неприемлемо истолкование этого принципа как непременного политико-территориального самоопределения с правом "выхода". Такое толкование принципа самоопределения народов в многонациональном государстве не учитывает права других народов, рядом и вместе живущих, игнорирует право многонационального государства на суверенитет и обеспечение целостности своей территории.

Принцип самоопределения должен реализовываться в соответствии с современным международным правом. В частности, Декларация ООН о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 декабря 1970 г., устанавливает:

"Ничто не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частному, или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных или независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов... и вследствие этого имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории, без различия расы, вероисповедания или цвета кожи".

Принцип самоопределения народов может быть реализован в различных формах в рамках существующего государства. Это проявляется в самостоятельности установления системы органов государственной власти субъектами федерации, утверждении национального достоинства, развития языка и культуры и т.п. Форма реализации должна учитывать интересы всех этнических групп, проживающих в республике, и не нарушать целостности территории государства.

Важнейшим принципом федерализма является равноправие субъектов федерации относительно федеральных органов государственной власти, а также во взаимоотношениях друг с другом. Это важное условие прочности и эффективности федеративных отношений.

В конституции РФ записано, что "во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты России между собой равноправны" (ст.5). Однако это равноправие имеет формальный характер. С одной стороны, в конституции РФ провозглашены права, которыми в равной степени обладают все субъекты федерации. Например, в Совет федерации входят по два представителя от каждого субъекта России, независимо от размеров территории, численности населения и других различий. Граждане всех субъектов федерации участвуют в избрании президента РФ и Государственной Думы. С другой - конституционные полномочия субъектов федерации заметно различаются. Больше прав имеют республики в составе России.

В федеративном правовом государстве объем полномочий республик - субъектов федерации не должен быть связан с этнонациональным составом населения, поскольку это противоречит принципу равноправия людей независимо от их национальной принадлежности. Нарушением равноправия является и приоритет прав "коренного" населения внутри республик. Отсюда все "некоренное" население автоматически попадает в разряд неполноправного. В таком положении оказались 12 млн. русских в РФ, национальность которых не совпадает с названием республики проживания. В таком же положении миллионы других этносов, которые живут не в "своей" республике или вовсе не имеют своего национально-государственного образования. Речь идет о десятках народов: среди них 32 народа имеют свою государственность за пределами Российской Федерации; 22 малочисленных народа не имеет своих национально-территориальных образований в Российской Федерации; 16 народов, в основной своей части проживающие за пределами РФ, расселены в республиках РФ и других национально-территориальных образованиях.

Республики имеют признаки и атрибуты государств, а другие субъекты являются административно-территориальными единицами. Каждая республика имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют только свой устав и законодательство.

Известно, что некоторые субъекты федерации (автономная область, автономный округ) входят в состав других субъектов. Согласно конституции РФ (ст. 66) отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Такая субординация также не свидетельствует о равноправии субъектов РФ.

В результате этого федеративное устройство Российской Федерации выглядит ассиметричным: республики обладают большими правами, нежели другие субъекты федерации. Более того, некоторые из республик (Татарстан, Башкортостан) на основе договоренности с Россией получили дополнительные права и имеют особый статус. Сейчас образовалась "очередь" на подписание договоров между субъектами федерации и Россией по примеру Татарстана. Если эта тенденция будет продолжаться, то все 89 субъектов будут иметь двусторонние договоры с Россией, и каждый из субъектов будет иметь свои "особые" права. Понятно, что такая федерация станет весьма запутанной и неуправляемой.

Разумеется, теория федерализма не исключает того, что субъекты федерации могут оказаться неравными. Однако, это бывает в исключительных случаях и должно быть обосновано особыми обстоятельствами или традицией. К примеру, Калининградская область, будучи географически оторванной, от остальной территории Российской Федерации, может претендовать на "особый статус ". То же можно сказать и о Сахалинской области из-за отдаленности и островного положения. В этих случаях предоставление дополнительных прав было бы оправданным и могло быть воспринято другими субъектами с пониманием.

Справедливости ради надо отметить, что за последние два года были предприняты попытки уравнять в правах края и области с республиками. Так, с момента подписания Федеративного соглашения края и области, автономная область и автономные округа стали субъектами России. Конституция РФ сделала еще один шаг на пути установления равноправия всех субъектов РФ. Вместе с тем в нее не включено положение о суверенитете республик. Несмотря на это большинство республиканских конституций, определяют свои государства как суверенные.

О суверенитете республик в составе РФ пока можно говорить весьма условно. В - первых, речь идет лишь о внутреннем суверенитете, поскольку республики не являются субъектами международного права. Во-вторых, республики обладают лишь некоторыми свойствами суверенитета (наличием своего законодательного органа власти, правительства Верховного суда, конституции, законодательства, герба, флага и гимна). В-третьих, республики как субъекты федерации, делегируя федеральным органам, часть полномочий и некоторые предметы ведения, тем самым добровольно отказываются от части суверенитета. Лишь вне пределов ведения России и ее полномочий по предметам совместного ведения России и ее субъектов, республики в составе России обладают всей полнотой государственной власти.

Таким образом, республики в составе РФ обладают ограниченным суверенитетом. Носителем государственного суверенитета, является ее многонациональный народ.

Конституция РФ закрепляет принцип государственного единства - основы федеративного государства. "Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами госвласти субъектов России, равноправии и самоопределении народов в России" (ст. 5).

Система органов госвласти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с конституционным строем России. Субъекты федерации, вступая друг с другом в отношения хозяйственного, культурного и иного характера, не могут образовывать политические союзы. Каждый из них есть часть общей (федеративной) системы, внутри которой не должно быть промежуточных объединений. Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию России и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом. Все это укрепляет государственное единство России, выступает гарантом ее стабильности, устойчивости.

Конституция РФ устанавливает общие принципы организации госвласти на всей территории страны. Однако, существующие разные формы субъектов федерации затрудняют осуществление принципа единства системы госвласти. Ныне в РФ сложились три формы субъектов: национально-государственные образования (республики в составе РФ); административно-территориальные (края, области, а также города Москва и Санкт-Петербург) и национально-территориальные образования (автономная область и автономные округа).

В федеративном государстве одним из главных аспектов федеративных отношений является вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами госвласти и органами власти субъектов федерации. Конституции государств с федеративными устройствами знают несколько принципов разграничения компетенции между федерацией и ее членами. В США впервые использовался принцип "дуалистического федерализма", согласно которому устанавливается сфера компетенции союза, т. е. определяется перечень вопросов, по которым принимать решения может только союз, а все остальные вопросы считаются относящимися к ведению штатов. Однако реально полномочия федеральной власти значительно шире, т. к. американские правовые доктрина и практика пошли по пути применения принципа "подразумеваемых полномочий". Суть его сводиться к тому, что все вновь возникающие предметы правового регулирования относятся только к компетенции союза.

В некоторых федерациях (ФРГ, Австрия) устанавливаются две сферы компетенции: исключительная компетенция союза в сфере так называемой конкурирующей компетенции союза и членов федерации. В двух азиатских федерациях (Индия и Малайзия) устанавливается трехчленная система разграничения компетенции между союзом и субъектами федерации.

В конституции РФ закреплен принцип трехчленной системы разграничения предметов ведения и полномочий. В статье 71 дается перечень 18 позиций находящихся в ведении России; в статье 72 указано 14 позиций, находящихся в совместном ведении России и субъектов РФ; статья 73 относит к полномочиям субъектов федерации все другие вопросы, в решении которых субъекты обладают всей полнотой государственной власти.

В ведении России находятся: федеративное устройство; основы федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального культурного и национального развития; основы единого рынка; федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика; внешняя политика и международные отношения; внешнеэкономические отношения; оборона, оборонное производство и безопасность; определение статуса и защита госграницы; судоустройство, прокуратура; федеральная государственная служба; система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и другие предметы ведения и полномочия. Указанные сферы имеют общегосударственное значение, и деятельность в их пределах преимущественно федеральных органов полезна и выгодна как федерации в целом, так и ее субъектам.

Статья 72 к совместному ведению России и субъектов РФ относит: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов конституции РФ и федеральным законам; защиту прав и свобод человека и гражданина; вопросы владения, пользования и распоряжения землей; природопользование; разграничение государственной собственности; общие вопросы образования, науки и культуры; вопросы здравоохранения, социальной защиты, социального обеспечения; осуществление мер в чрезвычайных ситуациях; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; отраслевое право; адвокатуру, нотариат; защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; установление общих принципов организации государственной власти и местного самоуправления; выполнение международных договоров Россией.

Анализ содержания предметов совместного ведения показывает, что среди них преобладают объекты социально-культурного развития. Здесь допустима и целесообразна большая степень децентрализации и учета конкретно - исторических и иных условий развития образования, культуры, науки, здравоохранения, социальной защиты, природопользования и охраны окружающей среды.

Следующая группа предметов совместного ведения включает согласованное решение общеэкономических вопросов. К ним относятся также отрасли законодательства, допускающие более широкий спектр объемов и методов правового регулирования. Здесь центр тяжести перемещается на республики как субъекты законотворчества в области административного, трудового, семейного, земельного, жилищного, водного, лесного и иных отраслей законодательства. Следующая группа предметов совместного ведения - это согласованная организация некоторых видов государственных органов: судебные и правоохранительные, местного самоуправления и др. Наконец, еще одна группа включает согласование основных элементов правовой системы в РФ. К их числу относится обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов и иных нормативных актов субъектов конституции РФ и законам федерации. Сюда же относятся вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, борьбы с катастрофами, стихийными бедствиями.

Таким образом, конституция в статьях 71 и 72 приводит исчерпывающие перечни того, что находится в ведении России и в совместном ведении федерации и ее субъектов. Соответственно субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов.

Что касается полномочий субъектов федерации, то все субъекты РФ формально равноправны, имеют одни и те же права и полномочия, а также несут равные обязанности в социальной, экономической и культурной областях. Однако, исходя из сложившихся традиций и реалий, за республиками в составе России закрепляется статус государств: они имеют свои конституции, принимают законы, в них избираются законодательные органы (парламенты), Верховные Суды, а также (по усмотрению), президенты, имеют они и собственную национальную государственную символику, вправе устанавливать свои государственные языки. Отдельные республики имеют дополнительные права.

По конституции РФ субъекты РФ имеют право: принятия своих конституций и уставов без утверждения их федеральными органами; собственного правового регулирования, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов; самостоятельного образования системы органов государственной власти; участия в работе Федерального Собрания. Кроме того, каждый субъект имеет свою территорию, которая не может быть изменена без его согласия.

Помимо зафиксированных в конституции прав и полномочий субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Субъекты РФ участвуют в формировании и деятельности федеральных государственных органов. Законодательным органам субъектов принадлежит право законодательной инициативы.

Итак, России присущи черты, свойственные переходному периоду. Она будет изменяться соответственно реалиям страны. Вероятнее всего направления этих изменений будут связаны с правовым положением субъектов РФ.

Актуальной проблемой остается поиск оптимального соответствия между централизацией и самостоятельностью субъектов, сохранение равновесия между этими началами, чтобы избежать эволюционирования федерализма либо в сторону унитаризма, либо к конфедерализму.

Как же сохранить единство РФ, не допуская при этом ущемления интересов республик, автономий, краев и областей?

Предлагается, например, модель построения России, согласно которой Россия строится по территориальному принципу (губернии, земли). Сторонников этой модели становится все больше. Переход от смешанного принципа федеративного устройства к единому, территориальному снял бы существующее противоречие между национально-государственным и административно-территориальным принципами государственного устройства.

Разумное решение проблемы федеративного устройства Российской Федерации может быть обеспечено плавным переходом от национально-территориального деления к административно - территориальному, т. е. такому, когда не этносы создают данное территориальное образование, а сограждане. В традициях Российской Федерации - сохранение многообразия в самоуправлении народов и территорий, бережный учет и согласование интересов наций, обеспечение их демократического сожительства в рамках федерации.

       Современные проблемы российского федерализма

Проблемы становления современного федеративного государства являются насущными и одними из важнейших для современной Российской Федерации. Во многом от того, удастся ли перейти к подлинно федеративному государству, зависит дальнейшая судьба Российской Федерации: сохранение единства государства, успешное проведение экономической реформы, демократизация политической жизни, интеграция с соседними государствами, эффективное функционирование законов и многое другое.

Конституция Российской Федерации 1993 года в целом заложила современную правовую основу развития федеративного государства и федеративных отношений в Российской Федерации. В статье 1 конституции Российской Федерации записано: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». В статье 5 конституции зафиксировано: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации…федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами власти субъектов России, равноправии и самоопределении народов в России, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты России между собой равноправны».

Как показала практика, закрепленные в главе 3 конституции Российской Федерации основополагающие принципы и механизмы взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации в целом обеспечивают эволюционный характер развития федеративного государства.

В то же время чем глубже идет развитие федеративных отношений, тем яснее становится противоречивость и недоработанность ряда конституционных положений, острее выражается потребность в дальнейшем развитии конституционных норм, касающихся федерации.

Итак, мы подошли к основному нашему вопросу, а именно к современным проблемам российского федерализма.

Исследователь данного вопроса Лысенко В.Н. выделяет четыре проблемы симметричность и асимметричность России, проблема разграничения предметов ведения и полномочий, повышение роли Совета федерации в развитии федеративных отношений, федеративное вмешательство в права субъектов федерации.

На мой взгляд, первый и второй пункт можно объединить в одну большую проблему разграничения предметов ведения и полномочий между органами федеральными государственными органами и органами власти субъектов федерации, так как это и есть вопрос об асимметрии федеративного устройства.

По этой проблеме существует множество мнений, порой даже противоречивых. Так Л.М. Карапетян, исходя из сконструированной им «идеальной» модели федерализма, постулирует обязательность одинакового, равноправного, правового статуса субъектов федерации и на этой основе, с теми или иным оговорками, но, в конечном счете, достаточно категорично отвергает возможность существования асимметричных федераций. Л.М. Карапетян утверждает: «При «асимметричности» статуса субъектов государство перестает быть федеративным. Довольно в критической даже ироничной манере, но с убедительной доказуемостью, несостоятельность (bankruptcy) этой теории раскрыта Э.В. Тедевосяном в статье «О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций». Но, не смотря на это, теория Карапетяна имеет право на существование.

Самой серьезной проблемой является противоречие между принципом равноправия субъектов РФ (ст.5 КРФ) и разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей – с другой, автономных округов – с третьей. В настоящее время в связи с неурегулированностью федеративных отношений появляются нормативные акты, разграничивающие статусы различных субъектов федерации. Основными такими нормативными актами являются конституция Российской Федерации и Федеративный договор, который подписали на сегодняшний момент около 50 субъектов федерации. Зачастую вопреки КРФ в них (в договорах) содержится перераспределение не только совместных предметов ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий РФ в пользу субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) и т.д.). Часто это приводит к всевозможным путаницам и неразберихам.

Именно такого рода федерации и принято называть асимметричными. Но возможно ли построение в Российской Федерации симметричной федерации? Наверное, в ближайшее время этого сделать не удастся, потому что «наша федерация продолжает базироваться на двух принципах: национально-государственном и территориальном… и полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образования и края и области как территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык, на национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами и тем более льготами и привилегиями».

Таким образом, Российская Федерация в обозримой перспективе фактически будет сохраняться как асимметричное государство. Но эта асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей, связанных с экономическими, культурными, историческими, национальными географическими особенностями того или иного субъекта федерации.

Другой важной проблемой федерализма является повышение роли Совета федерации в развитии федеративных отношений, определение его статуса и вопрос о «вертикали» власти. Этот вопрос, сформулированный Лысенко в 1997 году нашел отражение в 2000, когда по инициативе президента РФ, поддержке обеих палат Федерального Собрания был принят пакет законов определяющий.

Порядок разделения России на семь территориальных округов: Северо-Кавказский (центр – Ростов-на-Дону), Центральный (Москва), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Приволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибирский (Новосибирск) и Дальневосточный (Хабаровск). Такое разделение не ставит под сомнение суверенитет отдельных регионов и не ставит регион, в котором находиться «столица» округа в привилегированное положение, не ставит власть представителя президента выше представителей власти субъектов федерации, а лишь упорядочивает систему «вертикали власти» на местах, в регионах.

Каждый из округов возглавляется представителем президента по этому округу, а он в свою очередь назначает своего представителя в одном из регионов его округа. По словам президента России В.В. Путина такое разделение служит средством централизации власти, укреплении контроля со стороны центральных органов к органам местной власти. В связи с этим нельзя не упомянуть о распоряжении президента о приведении уставов и конституций всех субъектов федерации к стандарту конституции РФ, так как зачастую конституции и уставы некоторых субъектов не только не соответствуют, но и противоречат конституции РФ. В случае не выполнения этого распоряжения к высшим должностным лицам таких субъектов могут применяться санкции, вплоть до уголовного наказания. Эта реформа долго обсуждалась и обсуждается, но необходимость в проведении реформы, на мой взгляд, утвердится спустя некоторое время.

«О порядке формирования Совета федерации Федерального Собрания РФ». Суть сводится к тому, что раньше в Совете федерации было два представителя от региона – глава исполнительной и законодательной властей. Теперь их также два, но представители законодательного и исполнительного органов субъекта выбираются законодательными собраниями субъектов. Здесь выборы не прямые – выбирают выборщики. Споры по этой реформе дошли до того, что некоторые главы исполнительной власти субъектов демонстративно перестали посещать заседания Совета федерации. Однако, это не изменило общего положения и отношения к ней большей части Совета федерации.

Суть третьей и четвертой части реформы заключается в том, что президент России может отстранить от занимаемой должности главу исполнительной власти любого субъекта федерации, несмотря на то, что он выбран народом, а не назначен собственно президентом РФ. Однако, для процедуры отстранения необходимы существенные причины. Немного уравновешивает это положение следующее: глава исполнительной власти субъекта федерации имеет возможность отстранять от занимаемых должностей выборных глав городов и районов своего субъекта. Конечно, эти инновации с одной стороны помогут достичь лучшей подотчетности и контролируемости деятельности со стороны президента РФ с одной и глав субъектов федерации с другой, однако возможность отстранять от должностей выборных глав районов и городов со стороны глав субъектов РФ, может привести к политическим раздорам и противостояниям в тех регионах, к которых власть и авторитет главы субъекта велика (Александр Лебедь в Красноярском крае, Аман Тулеев в Кемеровской области и др.).

С принятия реформы «о вертикали власти» прошло больше года. Заметного влияния на федеративные отношения эта реформа не оказала, разве что увеличилось число чиновников. Некоторых изменений следует ждать тогда, когда истекут сроки полномочий действующих глав субъектов России, и их место займут выборные представители. А до этих пор, представители исполнительной власти в Совете федерации занимаются законодательной деятельностью, что в принципе противоречит принципу правового государства, установленного в 1 ст. Конституции РФ, а именно, «разделение властей».

Важной проблемой российского федерализма является степень вмешательства федеральных государственных органов в дела субъектов федерации. Именно «степень» вмешательства важна для рассмотрения, т.к. идея о вмешательстве или невмешательстве давно решена в пользу первого. Предметы исключительного ведения России, предметы ведения субъектов РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов зафиксированы в важнейших нормативных актах государства.

Это – конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, Федеративный договор, принятый 31 марта 1992 года и Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов России» от 24 июня 1999 года. Однако в КРФ сказано, что президент РФ вместе с судом необходимой юрисдикции вправе разрешать споры между органами власти РФ и органами власти субъектов, проблемные ситуации внутри субъекта (вплоть до отмены результатов выборов). В статьях 85 часть вторая и в статье 88 прописано, что президент РФ может «приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов России в случае противоречия этих актов конституции Российской Федерации и федеральным законам...» и «президент России при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционных законом, вводит на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение…»

Оптимальное разграничение полномочий федерации и ее субъектов. Чтобы достичь этого, необходимо более четко определить границы компетенции федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Имеются предложения о необходимости проведения такого разграничения в федеральном отраслевом законодательстве.

Формы государственного устройства

Форма государственного устройства - национальное и администpативно-теppитоpиальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами и государственной власти. Организация государства рассматривается с точки зрения распределения государственной власти и государственного суверенитета в центре и на местах, их разделения между составными частями государства. Форма государственного устройства показывает:

- из каких частей состоит внутренняя структура государства;

- каково правовое положение этих частей, и каковы взаимоотношения их органов;

- как строятся отношения между центральными и местными государственными органами;

- в какой государственной форме выражаются интересы каждой нации, проживающей на территории данного государства.

По форме государственного устройства все государства можно подразделить на три основные группы: федеративные, конфедеративные и унитарные

На сегодняшний день выработаны лишь две формы организации многонациональных государств - унитарная и федеративная. При унитаризме все решения, как внутригосударственной, так и во внешней сфере являются прерогатива одной единой, центральной власти.

Федерализм предполагает ту или иную степень самостоятельности национальных образований, входящих в состав единого государства.

Что же касается конфедерации, то речь в этом случае идет лишь о межгосударственных образованиях. Иными словами, это союз государств, объединившихся с определенными целями и для решения определенных задач, но сохранившие полную независимость. Нельзя отрицать, что участники конфедерации делегировали часть своих прав конфедеративной власти, но решения этой власти могут вступить в силу лишь с одобрения всех членов конфедерации.

Необходимость определенным образом построить территориальную организацию государства вытекает из того обстоятельства, что любое государство расположено на ограниченной территории, там же проживают граждане (подданные) этого государства. Для выполнения своего социального назначения - организации экономической жизни, защиты граждан, создания страховых запасов и т.п. - государство ведет разнообразную деятельность. Например, финансовую (взимает и распределяет налоги, сборы, пошлины и т.п.), экономическую (регулирует в той или иной степени распределительные, рыночные, производственные отношения), военную) осуществляет организацию военной службы) и т.д. Но вести всю эту деятельность из одного центра при значительной численности населения и больших размерах государства становится объективно невозможным.

После определенного порога численности граждан и размеров территории возникает необходимость разделить территорию на округа, штаты, земли, области, края, кантоны, районы, губернии, уезды и т.д., а также создать на этих территориальных образованиях местные (территориальные) органы власти. Возникает потребность распределить полномочия между центральными и местными органами власти и управления.

Как, например, шла территориальная структуризация США? При освоении Запада в ХVIII в. стали действовать следующие нормы. Когда на землях Запада население достигало определенных размеров («5 тысяч свободного мужского населения дееспособного возраста»), соответствующая территория должна была созвать «генеральную ассамблею», чтобы помогать назначенному губернатору управлять делами.

А когда население достигало численности «60 тысяч свободных лиц», конгресс должен был принять территорию в качестве нового штата «на равных правах с прежними штатами во всех мыслимых отношениях». Количество штатов постепенно выросло до 50. Почти во всех случаях новый штат проходил через этап территориального управления.

Кроме того, население того или иного государства может быть многонациональным. Каждая народность, нация может иметь свои традиции, исторический опыт государственности, культурные, языковые и иные духовные потребности. Следовательно, приходится учитывать при устройстве государства и этот многонациональный аспект населения.

Наконец, субъективные и даже случайные факторы - заимствования, политико-правовые подражания, колониальное воздействие, политические интересы и многое другое тоже влияют на территориальную организацию государства.

Территориальное устройство уходит своими корнями в глубокую древность. Уже древние восточные деспотии - империи - делились на провинции, города, сатрапии, завоеванные территории и т.д. Имели эти территориальные образования и свои органы власти и управления.

Так оно собственно и должно было быть при переходе человечества в IV - III тысячелетии до н.э., к государственной форме организации общества. Ведь именно возникновение первоначально городов - государств, а потом их различных форм привело к замене кровнородственных связей, которые были характерны для первобытного общества, территориальной организацией общества. Но эта территориальная организация объективно повлекла за собой членение государств на более мелкие образования, появление сложной структуры органов государства.

Разумеется, государство - это не сумма его территориальных образований, но без этой структуры государство функционировать не может.

Теория государства и права выделяет несколько видов территориального (национально-государственного и административно-территориального) устройства государства.

Государственное устройство - это территориально-политическая организация государственной власти, в которой находит свое выражение соотношение государства как целого с его составными частями.

Выделяют две основные формы государственного устройства - унитарное и федеративное государство. Унитарное государство характеризуется централизованной системой государственной власти, отсутствием разграничения предметов ведения между государством в целом и административно-территориальными единицами и разграничения полномочий между центральными и местными органами власти.

Федерация - это такая форма устройства государства, в котором территориальная организация власти осуществляется на нескольких уровнях, при этом составные части государства (субъекты федерации) обладают самостоятельностью и полномочиями в рамках разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами.

Существуют и смешанные формы государственного устройства, являющиеся, как правило, переходными от унитарного государства к федерации или наоборот. В государствах со смешанной формой государственного устройства наряду с субъектами федерации существуют административно-территориальные единицы, не наделенные правами субъектов федерации и не входящие в состав субъектов федерации. В таких государствах наблюдается либо расширение прав составных частей государства, либо, наоборот, сужение прав субъектов федерации.

Источники и ссылки

ru.wikipedia.org - Википедия свободная энциклопедия

wikiznanie.ru - энциклопедия Викизнание

otdp.org – теория государства и права для юристов

ru.wiktionary.org – ВикиСловарь

ido.rudn.ru - сайт института дистантного образования Российского университета дружбы народов

.kommersant.ru - журнал «власть»

lib.ua-ru.net - электронная библиотека научной литературы

law-enc.net - Большой юридический словарь

krugosvet.ru - онлайн энциклопедия Кругосвет

politstudies.ru - журнал «Полис». Политические иследования

yas.yuna.ru - сайт Асистент

pravoteka.ru- портал Правотека

glossary.ru – сайт Глосарий.ru

rusfederalizm.ru - информационный ресурс о российском федерализме

mirslovarei.com - мир словарей

tolks.ru - словарь терминов

vuzlib.net - экономико-правовая библиотека «Vuzlib»

law.edu.ru – федеральний правовой портал Юридическая Россия

yandex.ru - поисковая система Яндекс

Google.ru - поисковая система Google

images.google.ru - хостинг изображений Google

Источник: http://forexaw.com/