Администрация США

(Administration of USA)

Определение администрации США, высшие руководители США

Определение администрации США, высшие руководители США, административные учреждения

Содержание

Содержание

Определение

Административное право США

Служба высших руководителей в США

Административные учреждения штатов и местное самоуправление в США

Администрация США – это исполнительная власть. В соответствии с основным Законом государства, исполнительная власть в США осуществляется президентом. В его руках сосредоточена вся полнота исполнительной власти, и он имеет возможность оперативно принимать важнейшие решения. Срок полномочий президента определен в четыре года. Эти полномочия не зависят от вотума доверия законодателей, как это принято в отношении премьер-министров в странах с парламентской системой. Согласно 22-й поправке, принятой в 1951, президент не может избираться более двух раз и исполнять свои обязанности дольше восьми лет. Президентом может стать гражданин страны по рождению, старше 35 лет и проживший на территории США не менее 14 лет. Годовая заработная плата президента 200 тыс. долл. Кроме того, ему полагаются не облагаемые налогами средства на административные расходы.

Вице-президент вступает в должность президента в случае кончины или отставки действующего президента. К кандидату в вице-президенты предъявляются те же требования, что и к кандидату в президенты. Он избирается тоже на четырехлетний срок. Его годовая заработная плата 171,5 тыс. долл.

Президент и вице-президент формально избираются коллегией выборщиков, за которых голосуют избиратели в каждом из штатов по спискам, предложенным партиями. Выборщики, как правило, обязываются поддерживать кандидата своей партии, хотя это и не оговорено в основного Закона государства. Попавшие в окончательный список коллегии голосуют за президента и вице-президента. Число выборщиков от каждого штата равно суммарному числу конгрессменов и сенаторов. Победителем на выборах считается кандидат, получивший большинство голосов выборщиков. Если ни один из кандидатов не получает большинства (как это случилось, например, на выборах 1800 и 1824), палата представителей путем голосования по принципу «один штат – один голос» избирает президента из трех кандидатов, набравших наибольшее число голосов выборщиков. Если ни один из кандидатов в вице-президенты не получит большинства голосов, то cенат США избирает вице-президента из двух кандидатов, получивших наибольшее число голосов.

Укрепление власти президента. Хотя создатели основного Закона страны стремились сделать исполнительную власть мощным единым центром государства, они конечно, не могли предвидеть, что в результате президентская власть приобретет столь большое значение. Полномочия президента как верховного главнокомандующего позволяют ему начинать боевые действия без формального согласия Конгресса. Административные обязанности президента, например назначение высших государственных чиновников, расширились с усилением регуляторной роли исполнительной власти и ее функций в системе социального обеспечения. В условиях снижения законотворческой инициативы Конгресса еще более возросла роль президента в выработке законодательной программы государства.

Президент стал также гарантом экономики, ответственным за поддержание стабильных цен и достаточно высокой занятости. Он является лидером партии, поддержкой которой может воспользоваться для укрепления своих позиций в конгрессе и стране в целом. Президент – единственное официальное лицо в государстве, избираемое всенародно.

Кабинет. Главы различных министерств и ведомств исполнительной власти назначаются президентом и одновременно являются его советниками. Важнейшие чиновники образуют т.н. кабинет, или кабинет министров. Его численность сегодня возросла с 4 (государственный секретарь, министр финансов, военный министр и генеральный прокурор) до 14 (государственный секретарь, министры финансов, обороны, юстиции, внутренних дел, сельского хозяйства, торговли, труда, здравоохранения и социальных служб, жилищного строительства и городского развития, транспорта, энергетики, образования и по делам ветеранов). До 1971 в кабинете была представлена и почтовая служба. 14 министерств – огромные компании, состоящие из десятков управлений, отделов и служб. В систему министерства юстиции, к примеру, входит Федеральное бюро расследований (ФБР), а министерство обороны включает Объединенный комитет начальников штабов, консультирующих президента по военным вопросам, а также министерства сухопутных войск, военно-морских сил и военно-воздушных сил. Государственный департамент и министерство обороны являются важнейшими ведомствами исполнительной власти, однако их политический вес меняется в зависимости от влиятельности их глав и политических установок президента. Со времен Второй мировой войны власть (т.е. возможность влиять на решения президента) смещалась от министерств, которые обычно функционировали более или менее независимо, к различным отделам Исполнительного управления президента, находящегося под непосредственным контролем последнего.

Исполнительное управление президента было создано в 1939. В его состав входят аппарат резиденции президента США (White House), включающий советников президента, которые оказывают огромное влияние на принятие решений и в какой-то степени стали незримым «коллективным президентом», а также ряд специальных ведомств – Административно-бюджетное управление, контролирующее деятельность ведомств исполнительной власти и готовящее федеральный бюджет, Экономический совет при президенте и Совет национальной безопасности (СНБ), куда, помимо президента, входят вице-президент, государственный секретарь, министр обороны, директор Управления чрезвычайных ситуаций, а также, неформально, любые должностные лица, которых президент сочтет необходимым пригласить на заседания. Основным консультантом СНБ является Центральное разведывательное управление (ЦРУ), которое также консультирует президента по вопросам национальной безопасности.

Федеральные ведомства. Существуют отдельные ведомства, которые формально находятся в подчинении у президента, но действуют независимо. Таковы, например, администрация общих служб и управление по делам ветеранов. Есть также комиссии (например, комиссия по атомной энергии), во главе которых стоит совет директоров, представляющих обе политические партии, выражающие различные точки зрения и несущие коллективную ответственность за решение важных вопросов. Для исполнения специальных функций созданы государственные корпорации (например, Управление ресурсами бассейна Теннесси, Экспортно-импортный банк, Комиссия Панамского канала, Федеральная корпорация страхования депозитов).

Быть может, важнейшими ведомствами этого типа являются независимые регулятивные комиссии, возглавляемые двухпартийными советами директоров. Члены этих комиссий подлежат ротации в разные сроки, так что в работе всегда принимают участие опытные специалисты. В качестве примеров можно назвать комиссию по торговле между штатами, федеральную комиссию по торговле, федеральную комиссию по связи. Вопреки принципу разделения властей эти комиссии совмещают все три функции государственной власти. Они разрабатывают детали законов, принятых Конгрессом; более того, из-за воздействия на прохождение законопроектов и благодаря тому, что конгресс охотно делегирует им полномочия в области административного права, эти ведомства являются, пожалуй, в соответствующих областях наиболее влиятельной силой законодательного процесса. Комиссии несут ответственность за надлежащее исполнение вырабатываемых ими правил и реализацию политического курса президента и Конгресса. Наконец, они осуществляют квазисудебные функции, устраивая слушания и вынося решения по делам, возникающим в связи с исполнением правил и проведением политического курса.

Главы федеральных ведомств, как правило, назначаются президентом с согласия сената. Обычно они вступают в должность на определенный срок и не могут быть произвольно смещены. В случае двухпартийных комиссий президент ограничен в праве назначать и смещать глав ведомств. Большинство рядовых членов комиссий входит в состав государственного аппарата и их отбор производится с учетом профессиональной квалификации, а не партийной принадлежности.

Административное право США

США — федеративная республика, состоящая из 50 штатов и федерального округа Колумбия. Население страны — свыше 250 млн. человек. Штаты делятся на графства. Территория США состоит из трех несмежных частей, различных по размерам, этнической структуре и численности населения, природным условиям и уровню экономического развития: основная (собственно территория США), Аляска, Гавайские острова.

В соответствии с действующей основным Законом страны компетенция федеральных органов власти и управления (президента, конгресса и федеральных учреждений) ограничивается областями законодательства и управления, требующими по своему значению единого регулирования для всей страны. К ним, в частности, относят внешнюю политику, оборону, валютно-денежную систему, налогообложение и таможенные налоги. Каждый штат имеет свою Конституцию и систему высших и местных органов власти и управления. В компетенцию штатов входят, например, такие функции, как руководство правоохранительными органами, судопроизводство, местное налогообложение, компания здравоохранения и просвещения.

Федеральные органы власти и управления следят за тем, чтобы федеральные законы соблюдались на всей территории страны. В случае противоречия федеральных законов или законодательства отдельных штатов основного Закона государства США эти вопросы рассматриваются Верховным судом США.

Экономическая система США основывается на свободном рыночном хозяйстве с правовым и политическим регулированием экономических процессов на макроуровне. При этом государство не вмешивается непосредственно в вопросы объема и структуры производства, ценообразования, фирмы труда и заработной платы. Законодательство гарантирует свободное развитие личности и предпринимательства, создает условия для частной инициативы и равенства различных форм собственности. Основой развития экономики является соревнование производителей, конкурирующих между собой на рынке. А их движущей силой, мотивацией производства товаров и услуг является стремление к получению прибыли.

Для государственного строя США в целом и для административного права в частности характерно верховенство федеральной основного Закона страны. В конечном счете именно в ней находят ответ на вопросы о своих правах американские граждане и государственные органы. Конституция закрепляет разделение полномочий между тремя ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. Суды, наделенные конституционной властью решать окончательно все спорные правовые вопросы, контролируют две другие власти во всем том, что касается права. Это обусловило их исключительно сильные позиции в американской системе государственного управления.

С точки зрения американских юристов административное право США регулирует полномочия и порядок деятельности административных учреждений, а также контроль судов над администрацией. Фирма административной системы и структура отдельных учреждений не являются, по их мнению, объектом регулирования этой отрасли права. По установившейся традиции административное право регулирует три объекта: административное нормотворчество; административную квазисудебную деятельность; контроль судов над администрацией. По словам одного из ведущих американских административистов К. Дэйвиса, оно регулирует «полномочия и структуру административных учреждений и в особенности включает нормы, регулирующие надзор судов за деятельностью администрации». Рынки США являются весьма емкими и динамично развивающимися, вызывающими повышенный интерес иностранных экспортеров. Интерес к этим рынкам связан прежде всего с таким фактором, как возможности получения свободно конвертируемой валюты за экспортируемые товары и услуги. США и Канада имеют свои национальные рынки, несколько отличающиеся друг от друга по структуре импорта, ценообразованию, системам налогообложения и некоторым другим моментам. Однако особые отношения между этими странами, их географическая близость, экономические структуры позволяют со многих точек зрения рассматривать рынки этих стран как единый североамериканский рынок.

Одной из основных особенностей этих стран является их высокая степень зависимости от международной торговли, что обусловливает заинтересованность правительственных органов США и Канады в либерализации международной торговли и формировании эффективных институтов и инструментов ее регулирования.

По данным МВФ, в начале 90-х годов США занимали первое место среди стран с рыночной экономикой по такому показателю, как доля страны в общем мировом импорте (16,0%), а Канада — седьмое место (4,5%), хотя по численности населения и ВВП Канада значительно уступает многим другим промышленно развитым странам.

Открытость североамериканского рынка для импортных товаров можно проиллюстрировать также путем сопоставления его с другими крупнейшими промышленно развитыми странами по такому показателю, как импорт на душу населения. Среди семи крупнейших индустриальных государств Канада, например, занимает первое место по этому показателю, который достигал почти 5500 долл. Импорт на душу населения в Западной Республики Германии приближается к уровню Канады; однако как Япония, так и США значительно уступают ей по этому показателю. И хотя Соединенные Штаты Америки являются крупнейшим мировым импортером, их зависимость от импорта, исчисляемая по импорту на душу населения, в 2 раза ниже, чем у Канады. Объем импорта в расчете на душу населения в Японии составляет менее 40% от аналогичного показателя в Канаде.

Темпы роста импорта США и Канады зависят от множества факторов, особенно от общего состояния экономики этих стран. В частности, снижение деловой активности и спад производства, как правило, ведут к значительному сокращению темпов роста импорта. И наоборот, бурное развитие экономики (а именно такой период переживают США и Канада с конца 80-х годов) обычно приводит к увеличению закупок импортных товаров американскими и канадскими потребителями и бизнесом.

Основными торговыми партнерами США и Канады являются Япония, Германия, Франция, Англия. Незначительная доля импорта в процентах к его общему объему приходится на Гонконг, Корею, Китай, Мексику, страны пылающего континента. На долю российского импорта приходится около 0,5% валового импорта североамериканского континента.

К наиболее важным статьям российского экспортирования на североамериканский рынок (по международной стандартной торговой классификации — МСТК) относят: нефть, цветные металлы, древесину, уголь, кокс, черные металлы и сталь, металлоносные породы, неорганические минералы, текстильное волокно, рыбу и ракообразные органические химикаты, целлюлозу и отходы, удобрения, шкуры кожу, мех, транспортное оборудование, пряжу, автомобили.

По данным российской статистики о состоянии внешней торговли, в 1993 г. Экспорт из Российской Федерации в промышленно развитые страны увеличился в долларовом исчислении на 22%. Однако в значительной степени это было вызвано ростом цен, тем не менее, по данным таможенной статистики США и Канады, экспорт в эти страны, представленный многими видами товаров, увеличился по сравнению с концом 80-х годов более чем в 2 раза. Как считают американские и канадские эксперты, существуют еще весьма значительные возможности для расширения российского экспортирования на рынки этих стран по таким товарным группам, как например цветные металлы, древесина, уголь и кокс, черные металлы и сталь, металлоносные породы, неорганические минералы, неметаллические минералы, текстильное волокно, рыба в ракообразные, органические химикаты, шкура, кожа, мех, пряжа, алмазы, платина, радий и ювелирные предмета торговли, никель, спирт и алкогольные напитки, транспортное оборудование, ткани и одежда, обувь и продовольственные товары. Изучение и оценка этих потенциальных возможностей может заинтересовать производителей данных товаров в Российской Федерации. Помимо того, как показывает опыт, российские оптические товары и музыкальные инструменты (особенно фортепьяно) находят сбыт в США и Канаде. Отличаясь привлекательными ценами в сочетании с приемлемым качеством, они могут продаваться с еще большим успехом при наличии хорошо продуманной стратегии маркетинга, ориентированной на соответствующую группу покупателей. Канадские импортеры проявляют интерес к вертолетам и судам на подводных крыльях, производимым в Российской Федерации. Экспорт таких высокотехнологичных товаров потребует сосредоточить внимание на осуществлении программ обучения канадских специалистов работе с данной техникой, а также на создании соответствующей инфраструктуры по ее ремонту, с тем чтобы обеспечить послепродажное обслуживание. Перспективной стадией российского экспортирования в Канаду являются также автомобили семейства "Жигули" с автоматической трансмиссией.

Следует подчеркнуть, что наиболее важной товарной позицией канадского импорта в группе сырьевых материалов является нефть (традиционным поставщиком которой на мировой рынок является Россия). В целом Канада имеет положительное сальдо в торговле энергетическими товарами (нефть, газ, гидроэлектроэнергия). Однпоставщикомая большую территорию страны, для Канады дешевле экспортировать в США нефть, добываемую в равнинных районах, и в то же самое время закупать нефть за рубежом для обеспечения потребностей экономики Атлантического побережья и (в меньшей степени) потребностей провинции Квебек. Кроме черного золота в группу сырьевых материалов, импортируемых Канадой, входят полуфабрикаты из овощей, масличные культуры, ручная пряжа, натуральный каучук и хлопок.

Что касается специфики экспортирования в США, то здесь, как ожидают, экспортные возможности Российской Федерации могут увеличиться в первую очередь за счет импорта технологии ВПК и продукции конверсии, леса и лесоматериалов, тканей (особенно льняных), а также таких традиционных товаров российского экспортирования, как икра, водка, ювелирные предмета торговли, статуэтки из фарфора и дерева, деревянная мебель для дачных домиков, охотничьи ружья, наручные часы, игрушки, патенты и лицензии.

В качестве удачного примера освоения определенной ниши североамериканского рынка отдельным предприятием можно привести подписанный в конце 1994 г. Договор между АО “Урал-автоприцеп” и американской организацией "Technology Resources International Inc ".

Предметом договоренности являются производимые на АО "Урал-автоприцеп" тяжеловозные полуприцепы грузоподъемностью 52 т ЧМЗАП-9990, технические параметры которых вызвали большую заинтересованность специалистов различных ведомств в США, в том числе и Пентагона.

Особый интерес именно к данному полуприцепу вызван хорошими эксплуатационными характеристиками его ходовой части. Трехосная механическая подвеска с упругими резиновыми элементами, с продольной и поперечной балансировкой позволяет полуприцепу плавно двигаться с высокой скоростью и "держать дорогу" при преодолении препятствий до 300 мм и делает его высоко-проходимым. Надежность полуприцепа и возможность его успешной эксплуатации в плохих дорожных условиях обеспечивается конструктивной защитой подвески от попадания грязи. Все основные решения, касающиеся ходовой части, заезда техники на платформу полуприцепа, а также сигнализации о повреждении шин, запатентованы в РФ.

В соответствии с контрактом американская организация будет представлять продукцию АО "Урал-автоприцеп" на рынке США и Канады, особенно в лесной и военной промышленности, а также предоставит информацию по техническим параметрам тягачей США. Кроме этого, американская сторконтрактомна себя решение вопросов продажи опытных образцов полуприцепов ЧМЗАП-9990 и лицензии на технологию изготовления ходовой части на основе четырех патентов АО "Урал-автоприцеп". По условиям контракта американская сторона будет получать 10% комиссионных с суммы продаж прицепной техники. В свою очередь, завод подготовит рекламные видеоролики и представит другую дополнительную информацию по выпускаемой продукции для рекламы в США.

контрактаn>Подписанный договор можно назвать одним из первых примеров конкретных поставок российской техники американским военным ведомствам. Для производства продукции для сбыта североамериканском рынке заводу, безусловно, придется приложить значительные усилия и провести ряд мероприятий по модернизации оборудования и доведению качества серийного производства прицепов до стандартов, принятых в США и Канаде, а также четко представлять себе законодательство, правила и нормы этих стран, регулирующие деловые и гражданские правоотношения частности, например, в области рекламы, гарантийных обязательств института траста и т. д.).

Анализируя потенциальные возможности североамериканского рынка, которые могут представить интерес для российских экспортеров, следует, видимо, иметь в виду наметившиеся социальные и демографические сдвиги в структуре населения США Канады.

Согласно прогнозам, к 2000 г. примерно 30% американского канадского населения будет старше 50 лет. К тому времени данная возрастная группа превысит по численности возрастную группу лиц моложе 20 лет. Все большее число американцев и канадцев будет старше 65 лет — традиционного возраста выхода на пенсию. Однако действительное число пенсионеров будет возрастать так: в связи с тем, что все более популярным становится ранний выход на пенсию (в возрасте от 55 до 64 лет).

Североамериканские потребители из старших возрастных групп во многом не соответствуют нашему стереотипу "пожилого гражданина" — ни по образу жизни, ни по тому, как они тратят деньги. Хотя в среднем доходы пожилых людей ниже, чем профит более молодых граждан, они за последние десятилетия росли более высокими темпами. В значительной степени это явилось результатом улучшения пенсионных программ, как государственных, так и частных.

Относительно высокая покупательная способность пожилых людей отчасти обусловливается широко распространенным домовладением. Около 80% семей, главы которых старше 65 лет имеют свой собственный дом.

На пожилых американцев и канадцев приходится значительная доля быстрорастущего, привлекательного и весьма специфического рынка. Эта важная демографическая часть рынка способствует росту спроса, а следовательно, и деловых возможностей экспортеров в таких разных областях, как туризм, обустройство быта, продажа товаров медицинского назначения и дорогих игрушек и товаров для малышей, которые пожилые люди приобретают для своих внуков. Данная тенденция будет продолжать набирать силу в ближайшие десятилетия, так как пенсионного возраста станут достигать те, кого относят к представителям "бума рождаемости" (т. е. к тем, кто родился в конце 40-х и 50-х годах).

Покупатели, как считают, будут отдавать предпочтение товарам, отличающимся удобством пользования. Наибольшим спросом будут пользоваться предмета торговли и продукты, обеспечивающие экономию времени и труда. На эту тенденцию могут повлиять и некоторые новые факторы рыночной конъюнктуры. Так, например растущая озабоченность состоянием окружающей среды уже заставляет многих американцев и канадцев пересмотреть свои взгляды на то, что они понимают под удобством пользования товарами, и постепенно складывается новый рынок для товаров, отвечающих требованиям охраны окружающей среды.

На североамериканском рынке отмечается усиливающаяся тенденция к дифференциации и "сегментации" в связи с тем, что покупатели проявляют все большую избирательность при приобретении товаров и услуг. Эта тенденция создает благоприятные возможности для торговли специализированными товарами, рассчитанными на удовлетворение потребностей относительно не больших групп населения или даже отдельных покупателей. Технический прогресс позволит еще больше снизить стоимость: специализации и ориентации на особый спрос, что приведет увеличению числа потенциальных покупателей определенных видов товаров.

Покупатели становятся все более требовательными. Достижения современной науки и техники все шире внедряются в бытовые приборы и товары, используемые для отдыха и развлечений. Налицо также стремление покупать больше "предметов роскоши”, включая товары домашнего обихода, дорогие игрушки и экзотические продукты питания. В целом поставщики имеют возможность убедиться в том, что качественные товары легко находят сбыт на рынке, поскольку потребители ищут более долговечные и надежные товары. Спрос на предмета торговли и продукты низкого качества повсеместно снижается, что надо в первую очередь иметь в вид российским экспортерам.

поставщикиrexaw.com/">

Рассматривая перспективные экспортные возможности российских Бизнесменов на североамериканском Рынке, следует отметить, что, несмотря на то что ввоз в США и Канаду большинства товаров может быть осуществлен без каких-либо специальных разрешений, Импорт ряда товаров, включенных в специальный список, ограничивается. Список товаров, Импорт которых контролируется, составляется федеральными Властями и правительства ми США и Канады. Если какой-либо Продукт включен в данный список, импортер этого Продукта должен обратиться в соответствующее ведомство с просьбой предоставить ему разрешение на Импорт.

Список товаров, Импорт которых контролируется, содержит различные сельскохозяйственные продукты (птица и молочные продукты), многие виды тканей и одежды. Импорт ряда товаров не включенных в этот список, также возможен только при получении специального разрешения. Разрешение на Импорт таких товаров выдается федеральными министерствами, например Министерством сельского хозяйства. Министерством здравоохранения и другими ведомствами.

В частности, к Товарам, представляющим интерес для российских экспортеров, Импорт которых контролируется федеральными Властями США и Канады, относят: вооружение и оружие мелкого и крупного калибра; масло, сыр и другие молочные продукты; углеродистую Сталь и специализированные стальные Предмета торговли; одежду; лекарственные препараты; яйца и некоторые продукты птицеводства; животные и растения, находящиеся под угрозой исчезновения; Сахар; ткани (отдельные виды); алкогольные налитки.

Что касается Экспортирования Драгоценных металлов и Предметов торговли из них, то требуется, чтобы все ювелирные Предмета торговли, изготовленные полностью или частично из золота, серебра, Платины или палладия, имели маркировку, указывающую вид использованного драгоценного Металла и способ его применения при производстве данного Продукта. Маркировка должна также содержать информацию о Пробе драгоценного Металла, соответствующей американским стандартам (например, 14 или 24 карата и т. д.).

В целом российским экспортерам следует исходить из того, что им удастся ввозить в США из Канады (или, наоборот, из США в Канаду) беспошлинно только те Товары, которые подвергались обработке или преобразованию на территории Канады или США и в результате этого в соответствии с критериями, содержащимися в ССТ, за ними может быть признано канадское или американское происхождение.

Расширение экспортных возможностей на североамериканском Рынке во многом связано с конечным потреблением продукции и услуг. В США и Канаде, например, большая часть общих Затрат приходится на личное потребление семей.

Российские экспортеры должны быть весьма заинтересованы тем фактом, что Расходы на Импорт занимают большую и постоянно Растущую часть общих Затрат в американской и канадской экономике. На Импорт товаров и услуг приходится 20—25% всех Затрат в Северной Америке. Среди крупнейших промышленно развитых Стран только ФРГ и Британия тратят сравнимую часть своего национального Выгоды на Импорт.

В последние годы в структуре российского Экспортирования на североамериканский Рынок наблюдался прирост по таким товарным позициям как алмазы, платина, радий, ювелирные Предмета торговли, никель, рыба и ракообразные, химикаты, удобрения, каучук, жидкое топливо, лес, бумага и другие Сырьевые товары.

Внешнеторговая политика России находится в стадии формирования, постепенно оформляется соответствующая ей нормативная база. Формирование осуществляется в сложных приростх рыночной реформы перехода к открытой экономике, Экономического коллапса и распада сложившихся экономических связей.

Как известно, в течение многих десятилетий в нашей Стране господствовала Монополия внешнеэкономической деятельности, то есть исключительное право Государства на осуществление всех видов внешнеэкономических связей. Государство осуществляло свою Монополию через специально созданные органы. Внешняя торговля проводилась через Министерство внешней Торговли (позднее – Министерство внешнеэкономических связей) и его отраслевые экспортно-импортные Объединения предприятий; международные расчеты – через Внешэкономбанк СССР.

Постепенное реформирование внешнеэкономической деятельности начинается с 1986 г. Были расширены права государственных внешнеторговых организаций, наряду с ними на внешний Рынок были допущены отраслевые, республиканские и региональные Компании. С конца 80-х годов начали получать право непосредственного выхода на внешний Рынок производители экспортной продукции.

Решительный перелом в регулировании внешнеэкономической деятельности связан с Указом "президент России от 15 ноября 1991 г. “О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР”. В соответствии с этим указом право на осуществление внешнеэкономической деятельности получили все субъекты хозяйственной деятельности, независимо от форм собственности, без специальной регистрации.

Таким образом, в регулировании внешней торговли и внешнеэкономической деятельности в целом остается большое количество нерешенных проблем. Трудности и задачи внешнеэкономических связей тесно связаны с общим экономическим положением Российской Федерации.

На протяжении многих лет характер торгово-экономических связей с Соединенными Штатами определялся состоянием политических отношений. В настоящее время торгово-экономическое сотрудничество становится все более важным элементом российско-американских отношений и способствует их выведению на качественно новый уровень, позволяющий строить эти отношения на стабильной основе, на принципах равноправия и взаимного доверия.

Российская Федерация придает большое значение расширению экономических связей с Соединенными Штатами, рассматривая их в качестве одного из наиболее важных и перспективных для Российской Федерации партнеров. Важным моментом является также тот факт, что развитие взаимовыгодных связей между Российской Федерацией и США может способствовать успеху реформ и ускорению интеграции российской экономики в мировую хозяйственную систему. Коренным образом изменился в последние годы и подход США к вопросам сотрудничества с Российской Федерацией. Очевидно, что причины такого изменения связаны не только с политическими, но и с экономическими факторами. Ведь российский рынок является весьма емким и перспективным для американского бизнеса, который, хорошо понимая это, уже активно его осваивает.

Вследствие предпринятых обеими странами шагов по устранению наследия “холодной войны” произошло существенное улучшение условий для двусторонних торговых отношений.

В 1993 году отмечался существенный рост экспортирования в США – уже к декабрю этот показатель достиг 1,6 млрд. Долларов и более чем вдвое превысил экспорт за 1992 год. Однако следует признать, что это не сопровождалось качественными изменениями в его структуре: основу по-прежнему составляли сырьевые товары и полуфабрикаты. В 1993 году наиболее заметно возросли поставки на американский рынок российской черного золота и нефтепродуктов, алюминия, черных металлов На них вместе с драгоценными металлами и химическими продуктами приходится более 80% экспортирования в США. Предмета торговли машиностроения, особенно высокотехнологичные, занимают незначительное место.

Другим примечательным моментом является более чем двухкратное сокращение в 1993 г. российского импорта из США - за первые одиннадцать месяцев он снизился до 1,3 млрд. Долларов против 2,9 млрд. Долларов в 1992 году. Это было связано прежде всего с резким падением закупок зерна, которое в прежние годы, как правило, составляло не менее половины всех наших закупок в США.

Для дальнейшего роста двусторонней торговли и сотрудничества подготовлена довольно основательная договорно-правовая база. Это соглашение о торговых отношениях с США, введенное в действие с середины 1992 года, предоставление режима наибольшего благоприятствования Российской Федерации, соглашение об устранении двойного налогообложения, о взаимной защите инвестиций. С октября 1993 года США распространили на нашу страну режим генеральной системы преференций, который позволяет беспошлинно ввозить на американский рынок товары более 4 тысяч наименований.

Сейчас наша торговля с США увеличивается быстрее, чем внешняя торговля Российской Федерации в целом. В 1995 г. товарооборот между двумя странами возрос примерно на одну четверть по сравнению с предшествовавшим годом и достиг почти 7 млрд. Долларов, а по сравнению с 1992 г. он вырос примерно в два раза. Особенно быстрыми темпами рос в этот период российский экспорт в США, хотя в истекшем году, как свидетельствует российская статистика, экспорт и импорт росли примерно одинаковыми темпами. Правда, основу нашего экспортирования в США по-прежнему составляют сырьевые товары (более 90% поставок). В импорте основное место принадлежит сельскохозяйственным товарам и продуктам их переработки, а также машинам и оборудованию.

Начиная с 1994 г. баланс российско-американской торговли начал складываться с некоторым перевесом в пользу Российской Федерации. По данному поводу американская сторона уже начала проявлять беспокойство. В этой связи хотелось бы отметить, что в торговле с нашей страной дефицит у США появился впервые после нескольких десятилетий многократного превышения американских поставок. Понятно, что американская сторона обеспокоена большими размерами общего дефицита внешней торговли США, но “вклад” в него Российской Федерации совсем незначителен – менее 1%.

В ходе дальнейшего развития российско-американских экономических отношений могут проявляться несовпадение интересов по отдельным вопросам и конкуренция в ряде областей. Но при наличии доброй воли проблемы такого рода можно преодолевать совместными усилиями, избегая неоправданной конфронтации. Накопленный за последние годы опыт взаимодействия – хорошее тому подтверждение. Можно с полным основанием утверждать, что деловое партнерство двух государств принимает все более устойчивый характер и имеет хорошие перспективы.

Американцы сосредоточивают свое внимание на «внешнем административномправе», т.е. на той части отрасли права, которая регулирует взаимоотношения учреждений с частными лицами. Они интересуются «внутренним административномправом», регулирующим внутреннюю структуру администрации и взаимоотношения между отдельными ее составными частями, лишь в той мере, в какой это необходимо для оказания юридической помощи частным лицам. То же самое можно сказать и о гражданской службе, и о местном управлении.

Американцы склонны рассматривать свое административное право как совокупность юридических норм, призванных защитить частное лицо от произвола бюрократии. Как писал в 1928 г. американский ученый Э. Фройнд, «административное право - это право, контролирующие администрацию, а не право, созданное администрацией». Об административном праве в таком понимании речь идет лишь тогда, когда сталкиваются частное лицо и учреждение и необходимо разрешить возникший между ними конфликт.

Американскую юриспруденцию интересует в административном процессе не учреждения, а главным образом частное лицо, прежде всего его права на участие в этом процессе и те возможности, которые предоставляются этому лицу и его адвокату для защиты его интересов. Поэтому вопросы процедуры в административном праве США являются доминирующими. Такое административное право следует, скорее, именовать «административно-процессуальным».

Английские и американские юристы, участвовавшие в процессе становления и развития права, руководствовались почти исключительно интересами юридической практики. Отсюда большое уважение к обычаям (общему праву), которыми эта практика закреплялась. Подходя к делу практически, они видели перед собой прежде всего клиента, частное лицо, пострадавшее в результате того или иного действия администрации. Эта коллизия между частным лицом и государственным органом, т. е. между частным и публичным интересом, до сих пор заслоняет англосаксонскому юристу все остальное в этой области общественных отношений. Формирование отрасли права происходит в таких условиях в ходе обобщения юридической практики.

Источниками административного права США являются: основного Закона государства (федеральная и штатов); законы федерации и штатов; судебные решения; актыадминистративных учреждений.

Основного Закона страны могут быть признаны в качестве источников административного права с существенной оговоркой, поскольку они, как правило, не формулируют принципов или норм административного права. Последнее было создано судами, а также Конгрессом США и легислатурами штатов фактически вопреки основным законам. Основного Закона страны по отношению к административному праву содержат главным образом ограничительные положения.

Основные законы указывают пределы, которые не должны переступать законодатели - при формулировании ими норм административного права, администрация - в ее деятельности и суды - при осуществлении ими контроля как над легислатурами, так и над администрацией.

Принцип разделения властей, положенный в основу этих конституций, хотя

на деле и не воспрепятствовал легислатурам в передаче администрации части законодательных и судебных полномочий, а судам - в санкционировании подобной практики, все же сдерживает процесс передачи ничем не ограниченных полномочий.

Чрезвычайно важное значение для административного права, в особенности для его процессуальной части, имеют V и XIV поправки к основного Закона страны США. В поправке, которая распространяется только на федеральные учреждения, говорится, в частности: «Никто... не должен лишаться жизни, свободы ил имущества без надлежащей правовой процедуры; никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без справедливого возмещения». В XIV поправке также указывается, что «ни один штат не должен лишать кого-либо жизни, свободы или имущества без надлежащей правовой процедуры». Эти конституционные нормы рассматриваются американцами как основание для участия заинтересованных лиц в процессе выработки административного решения либо для предъявления в суде иска к учреждению, сотрудники которого своими действиями по службе нанесли частному лицу ущерб.

Далее, на формулировке «судебная власть распространяется... на споры, в которых Соединенные Штаты являются стороной...», содержащейся в разделе 2 ст. III основного Закона государства США, базируется институт судебной проверки оспариваемых частным лицом действий администрации.

В 1966 г. Конгресс кодифицировал пятый раздел Свода законов США, получивший название «Правительственная фирма и служащие». Он почти полностью посвящен учреждениям в системе исполнительной власти, в том числе и административным. Этот раздел делится на три части: «Учреждения в общем»; «Управление гражданской службой» и «Служащие»6. Федеральный ЗАП был включен в первую часть, которая содержит мало сведений о структуре и полномочиях администрации в целом и почти ничего о структуре и полномочиях отдельных учреждений. Информация об этом имеется в многочисленных законах, разбросанных по другим частям пятого раздела и иным 49 разделам Свода законов.

Среди других законов по административному праву следует упомянуть Федеральный закон о претензиях из причинения вреда 1946 г. Этот закон предусматривает имущественную ответственность федеральной казны за вред, причиненный неправомерными действиями государственных служащих.

Многие штаты имеют собственные законы об административной процедуре. Образцом для них служит как федеральный ЗАП, так и Примерный штатный закон об административной процедуре (далее - Примерный штатный ЗАП), подготовленный уполномоченными штатов по унификации законодательства и ими обновляемый. В этом последнем учтены многие последние рекомендации административистов, и местами он значительно лучше сформулирован, чем федеральный ЗАП. Процедура административных учреждений в системе местного самоуправления также в отдельных случаях регулируется особыми актами об административной процедуре.

Большую роль в создании американского административного права сыграли суды. В США они являются последней инстанцией, решающей все спорные вопросы права. Их толкование конституций, законов и других нормативных актов считается наиболее квалифицированным и авторитетным. Суды, широко толкуя основного Закона страны, санкционировали передачу учреждениям нормотворческих и судебных полномочий. Они сформулировали также множество новых материальных и процессуальных норм административного права, которые в дальнейшем были закреплены в законах или действовали сами по себе. Создавая новое право, суды нередко посягают на действующее законодательств.

Нормотворческая активность американских судов особенно усилилась в 60- е и последующие годы. Они стали рассматривать себя в качестве органов, осуществляющих правовые реформы, которых требует общественность и которые не проводятся законодательными органами. Так, в 60-х годах суды штатов начали наступление на доктрину суверенного иммунитета правительственных учреждений штатов, в соответствии с которой учреждения не несли имущественной ответственности за ущерб, причиненный их сотрудниками, что привело к существенным изменениям в этой области. Судами также был значительно расширен круг лиц, которые могут принимать участие в административном процессе и обжаловать решение администрации в суд.

И, наконец, важный источник административного права составляют административные нормативные акты. По своему числу и объему они значительно превышают как законы, так и судебные постановления.

Главным законодателем, по выражению американских исследователей, является в настоящее время президент. Наиболее важными нормативными актами, издаваемыми президентом, являются исполнительные приказы и реорганизационные планы. Так, в 1953 г., например, одним из них был учрежден департамент здравоохранения, образования и социального благосостояния.

Федеральные департаменты и ведомства издают нормативные акты в виде приказов, инструкций, правил производств и процедуры и т.д.

Административные нормативные акты по мере их принятия публикуются в официальном периодическом издании «Федерал рэджистер», а также помещаются в регулярно обновляемый многотомный «Свод федеральных предписаний», где акты группируются сначала по разделам, а затем внутри каждого раздела по учреждениям.

Административное нормотворчество. Административное нормотворчество в США получили особенно широкий размах в современную эпоху, когда объе деятельности государства и ее сложность возросли в огромной степени. В конце XIX в. Конгресс уже не мог справиться с лавиной дел, которая обрушилась на него, и был вынужден во все большем объеме передавать полномочия на издание нормативных актов президенту и другим административный органам.

О производном характере административного нормотворчества свидетельствует также контроль над ним со стороны легислатуры, которая

обычно бдительно следит за тем, чтобы исполнительная власть не выходила за пределы предоставленных ей полномочий. Поэтому, если президент или какое- либо иное должностное лицо издает нормативный акт без достаточного основания, конгрессмены могут выдвинуть обвинение в превышении

администрацией предоставленных ей полномочий и потребовать аннулирования акта.

Делегирование администрации законодательных полномочий противоречит доктрине разделения властей, а также другой доктрине, которой до сих пор придерживается американская система представительной демократии, «deleeatus non potest delegare» («делегат не может делегировать»). Применительно к полномочиям Конгресса эта последняя доктрина означает, что американский народ, который согласно преамбуле основного Закона государства является ее создателем, не уполномочил конгресс делегировать свои полномочия.

В штатах конституционных оснований для административного нормотворчества имеется не больше, чем на уровне федерации, поскольку основного Закона страны штатов обычно имеют «распределительную оговорку», в соответствии с которой одной власти прямо запрещается осуществлять функции двух других.

Таким образом, вопреки доктрине разделения властей и доктрине «delegatus поп potest delegare», а также несмотря на точный смысл конституций, легислатуры делегировали администрации обширные нормотворческие полномочия. Со свойственной им гибкостью и прагматизмом американцы наполнили свои основного Закона государства содержанием, которое не вытекает из их буквального смысла. Такой процесс был вызван потребностями времени и свидетельствовал о невозможности осуществления власти строго в рамках жесткого разделения полномочий между законодательной и исполнительной властями.

Быть или не быть административному нормотворчеству, во многом зависело от судов. И суды в целом ряде решений по делам, в которых оспаривалас конституционность делегирования администрации законодательных полномочий, санкционировали подобную практику. Первое такое решение Верховного суда США относится к 1813 г. Суд считает делегирование конституционным, если в делегирующем законе указаны четкие границы (стандарты), в которых должна протекать нормотворческая деятельность администрации.

По мере расширения делегирования административным учреждениям нормотворческих полномочий усилилась дискреционная власть администрации.

Так, законом о междуштатной торговле 1887 г. Конгресс передал Комиссии междуштатной торговли свои полномочия по установлению максимальных ставок оплаты железнодорожных перевозок, если комиссия найдет, что ставки являютс «неправильными или неразумными». Закон 1887г. называли образцом делегации, так как он содержал четкие указания в отношении круга товаров, клиентуры, порядка его исполнения и ставил тем самым деятельность комиссии в определенные рамки. Положения закона были настолько детализированы, что для приспособления его к изменяющимся условиям едва ли не каждая сессия Конгресса принимала к нему поправки. Подобная регламентация нормотворчества этого ведомства, а также других учреждений не могла не сковывать их.

Поэтому в последующих законах требования, предъявляемые Конгрессом к административным актам, становились все более туманными и расплывчатыми, и бюрократии предоставлялись все большие дискреционные полномочия, т. е. свобода усмотрения.

Принятие и введение в действие административных актов. Американская практика выработала несколько официальных и неофициальных способов, которые применяются в отношениях администрации с частными лицами при разработке, принятии и введении в действие нормативных актов. Важнейшие среди них: петиции; оповещение о подготовке акта; предоставление гражданам свободного доступа к материалам учреждений; консультации, конференции и совещательные комитеты; открытые (публичные) слушания; регистрация и опубликование актов; отсрочка вступления акта в действие.

Административная юстиция. Квазисудебная деятельность. Наделение административных учреждений судебными полномочиями было сделано в нарушение основного Закона страны США. Ее положения исключают возможность разрешения споров, в которых одной из сторон выступает учреждение либо, тем более, обе стороны -частные лица, иным органом, нежели суд. И тем не менее администрация такие

споры рассматривает, осуществляя тем самым судебную власть. Аналогично положение и в штатах.

Делегирование легислатурами судебных полномочий администрации не встретило сколько-нибудь значительного противодействия со стороны судов. С усилением вмешательства государства в социально-экономические отношения возросло в огромной степени и число претензий к нему. Суды не могли справиться с лавиной новых дел. Передачу администрации судебных полномочий обусловили также другие обстоятельства: специальные познания сотрудников учреждений; наличие у администрации надзорных и следственных функций, в частности права по собственной инициативе начинать преследование правонарушителя, которого суды не имеют; сложная, громоздкая и длительная процедура прохождения дел в судах; высокая стоимость судебных затрат; приверженность судов к «освященным временем» прецедентам; концентрация внимания судов на защите прав отдельных частных лиц нередко в ущерб государству в целом; некоторая враждебность консервативных кругов судейского сословия и адвокатуры к социальным реформам, их заинтересованность в сохранении сложной, долговременной процедуры, что обеспечивает юристам работу, большие гонорары и высокий престиж.

Учреждения рассматривают значительно больше заявлений и споров, чем Ежегодно они принимают к своему производству огромное количество заявлений частных лиц. Так, например, только Администрация социального обеспечения в составе департамента здравоохранения, просвещения и социального благосостояния рассмотрела в 1986 финансовом году более 125 млн. заявлений.

Сущность и виды квазисудебной деятельности. Деятельность учреждения в качестве квазисудебного органа охватывается понятием «adjudication», т.е. административное разбирательство (арбитраж). Она охватывает почти все области функционирования администрации за исключением ее нормотворчества. Параграф 551 Свода законов определяет такое разбирательство как «процесс формулирования учреждением приказа». Приказ же, в свою очередь, означает «окончательное решение учреждения, полностью или часть его, утвердительное, отрицательное, запретительное или декларативное по форме, по вопросам иным, чем нормотворчество, но включая лицензирование». Приведенная формула указывает на судебный характер административного разбирательства.

Для одних учреждений рассмотрение заявлений или претензий частных лиц является лишь частью их работы. Характерным признаком, отличающим такие учреждения от судов, является их положение при разрешении спора. Если суд выступает в роли арбитра между двумя сторонами, одной из которых может быть государственный орган, то учреждение является стороной, к которой обращено ходатайство частного лица. Следовательно, оно становится судьей в своем собственном деле. В таких учреждения сформировалась особая система органов административной юстиции. Ключевое положение среди них занимают административные судьи. Кроме них в некоторых учреждениях имеются также особые апелляционные управления. При этом прослеживается тенденция к дальнейшему обособлению органов административной юстиции внутри учреждений, усиление их самостоятельности.

Для других учреждений рассмотрение споров - их единственная функция.

Такими являются, например, штатные комиссии по выплате компенсаций рабочим и служащим. Созданные в качестве специализированных учреждений, такие учреждения развиваются в дальнейшем обычно в двух направлениях. Одни из них, например Национальный совет по трудовым отношениям, получают помимо судебных также нормотворческие полномочия и становятся полновластными административными учреждениями. Другие постепенно трансформируются в настоящие суды.

Квазисудебные органы устанавливают права и обязанности частных лиц в ходе осуществления ими полномочий двух главных видов: 1) регулирующих - лицензирование, надзор за исполнением законов и других нормативных актов, налогообложение и т. д. и 2) распределяющих - выдача пенсий и различных других пособий.

Другим важным видом судебно-распорядительной деятельности администрации является надзор за исполнением нормативных актов.

Так, согласно закону о Федеральной торговой комиссии 1914 г. на эту комиссию возложена обязанность предотвращать использование в торговле «нечестных методов конкуренции». Полномочия по устранению «нечестной практики» наделены также Национальный совет по трудовым отношениям,

Комиссия междуштатной торговли и другие учреждения.

В 60-е годы в связи с ужесточением борьбы за расовое равноправие усилился надзор администрации за соблюдением соответствующего законодательства, были созданы специальные органы, призванные добиться ослабления напряженности во взаимоотношениях различных рас и национальностей. Так, в Нью-Йорке с 1962 г. действует Комиссия по правам человека, 15 членов которой назначаются мэром города. Комиссия разбирает жалобы на дискриминацию по признаку расы, веры, пола или возраста со стороны работодателей, домовладельцев, профсоюзов, учебных заведений, владельцев мест общего пользования.

В XX в. было принято множество законов о выдаче различных пенсий и пособий. На административные учреждения «свалилась» масса дел по их назначению. Большая часть пенсий и пособий выдается учреждениями штатов, к компетенции которых относится их назначение. Но и федеральные учреждения распределяют целый ряд пенсий и пособий, часто в дополнение к штатным.

Наиболее значительная социальная программа, осуществляемая федеральным правительством, предусмотрена законом о социальном обеспечении 1935 г.

Исполнение его возложено на Администрацию социального обеспечения в составе департамента здравоохранения и гуманитарных служб.

Заявления рассматриваются многочисленными арбитрами и ревизорами (все они юристы), в местных отделениях администрации. Арбитр, проверяя представленные заявителем документы, устанавливает, удовлетворяет ли ходатай требованиям закона, и при положительном ответе назначает ему пенсию. Решение арбитра проверяется затем ревизором. При расхождении между ними вопрос решается вышестоящим должностным лицом. Специальные вопросы (правовые, о размере пособий, источниках покрытия и т. п.) решаются группами специалистов в арбитражной секции. Вопросы политики рассматриваются руководителями структурных подразделений администрации, а наиболее важные - уполномоченным по социальному обеспечению этой администрации. Лицо, не согласное с решением арбитра или ревизора, имеет право потребовать пересмотра его дела в том же местном отделении.

Контроль судов над администрацией. Американские суды занимают в системе органов государственной власти исключительно сильные позиции. Вследствие разделения властей они контролируют правомерность функционирования двух других ветвей: законодательной и исполнительной. Именно суды выносят окончательные решения по всем спорным вопросам права.

Право на обращение в суд с жалобой на неправомерные действия администрации предусматривается, как правило, соответствующим законом. Но даже если в нем нет прямых указаний на такое право, это вовсе не означает, что оно отсутствует. Вопрос о том, имеется ли у лица при молчании законодателя право на подачу в суд жалобы, решается в конечном счете самим судом.

Суды признают административное решение окончательным лишь в рамках системы административных органов. Даже если закон указывает, что суды не имеют права пересматривать подобные решения, они тем не менее принимают жалобы и на них, считая, что суды не вправе пересматривать лишь те решения администрации, которые отвечают всем требованиям закона. Если же такой уверенности у них нет, то они принимает дело к своему производству. В равной степени суды не признают окончательными также и те действия администрации, которые совершаются, как она считает, в рамках ее дискреционной власти. В таких случаях суд по просьбе заинтересованной стороны вправе проверить, не было ли допущено учреждением злоупотребление правом на усмотрение. Аналогичную позицию по вопросу об окончательности административного действия занимают также и суды штатов.

При возникновении спора между частным лицом и администрацией встает вопрос: кто, учреждение или суд, должен разрешить этот спор, т. е. кто из них имеет так называемую первичную юрисдикцию. В такого рода случаях суды предоставляют администрации возможность высказаться первой.

Обычно дело должно пройти все установленные законом административные инстанции, прежде чем оно «созреет» для судебной проверки. Суды принимают к своему производству «незрелое» дело, т.е. не прошедшее все административные инстанции, только тогда, когда учреждение действует явно вне сферы своей компетенции.

Лицо может также обратиться в суд, если прохождение всех административных инстанций может нанести лицу «непоправимый ущерб». Такая возможность прямо предусмотрена Примерным штатным ЗАП и косвенно вытекает из § 705 Свода законов США, который предоставляет суду право приостанавливать исполнение административного решения, наносящего «непоправимый ущерб».

Суды принимают к своему производству также дела, не прошедшие всех административных инстанций, если им уже известно мнение администрации по аналогичным делам.

Формы судебного контроля. Судебный контроль над администрацией в США подразделяется на статутный и нестатутный. Статутная форма контроля имеет место тогда, когда она предусмотрена законом. Закон может указать, что административный приказ вводится в действие судом, куда учреждение обращается с петицией или иском относительно введения в действие приказа против правонарушителя. Рассматривая петицию или иск, суд проверяет законность приказа. В таком порядке, например, вводятся в действие запретительные приказы Национального совета по трудовым отношениям. Петиции подаются в апелляционные, а иски - в окружные суды. Закон может также предусмотреть возможность обжалования частным лицом административного действия или бездействия в суд. Впервые такая форма судебного контроля была предусмотрена законом о Федеральной торговой комиссии 1914г. и после этого широко распространилась в законодательстве. В настоящее время большинство федеральных законов предусматривает именно эту форму судебного контроля.

Обычно устанавливается 60-дневный срок для обращения в суд. Примерный штатный ЗАП рекомендует 30-дневный срок для подачи жалобы в окружные суды штата.

К нестатутным формам судебного контроля относятся «прерогативные» приказы, которые были унаследованы американской системой правосудия от английских «судов справедливости». Правда, американские суды пошли по пути сокращения и унификации форм нестатутного контроля. В настоящее время из прерогативных приказов на федеральном уровне остались хабеас корпус, мандамус и инджанкшн. Появилась новая форма - декларативное суждение.

Важнейшей, хотя и редко встречающейся на практике, формой судебного контроля является хабеас корпус. Он предусмотрен основным Законом государства США. В переводе с латинского «habeas corpus» означает «ты имеешь тело». Приказ хабеас корпус предназначен для освобождения из-под стражи незаконно задерживаемого лица и адресуется судом должностному лицу, содержащему другое лицо в заключении, с требованием доставить заключенного в суд и сообщить суду причину его ареста. Если суд решит, что задержание было незаконным, он приказывает освободить арестованного.

Американские юристы называют хабеас корпус «великим судебным документом свободы». К хабеас корпус суды прибегают тогда, когда не могут быть применены никакие другие средства, в частности, когда закон объявляет решение администрации окончательным.

Мандамус, или обязывающий инджанкшн - это приказ суда, обязывающий учреждение прекратить бездействие и совершить то, что согласно закону оно должно сделать. После принятия Конгрессом в 1962 г. Закона о мандамусе и подсудности все федеральные суды получили право на издание приказов мандамус.

Инджанкшн, или запретительный инджанкшн - это приказ суда, запрещающий должностному лицу или учреждению предпринять действия либо требующий прекратить действия, которые согласно закону они не могут предпринимать.

Декларативное суждение - это мнение суда по какому-либо юридическому вопросу, чаще всего относительно прав и обязанностей сторон по делу. Стороны могут обратиться к суду с тем, чтобы узнать его мнение по предмету спора. Зная заранее позицию суда, они часто предпочитают учесть ее и отказываются от длительного и дорогостоящего процесса. На уровне федерации практика вынесения судами декларативных суждений получила одобрение законодателей еще в 1934 г., когда был принят первый закон о декларативных суждениях.

Федеральный ЗАП закрепил все вышеуказанные статутные и нестатутные формы судебного контроля, превратив последние по существу также в статутные: «Формой судебной проверки является специальная статутная проверка, осуществляемая указанным в законе судом, либо при отсутствии такой проверки или ее недостаточности любая иная приемлемая форма законного действия суда, включая декларативное суждение, запретительный или обязывающий инджанкшн либо хабеас корпус».

Процесс сокращения видов прерогативных приказов и их унификации происходил и в штатах. Здесь так же, как и в федерации, наиболее распространенными формами судебного контроля стали приказы инджанкшн и декларативное суждение. В большинстве штатов также имеются законы о декларативных суждениях. В отличие от федерации в штатах сохранился приказ кво банковского чека в связи с тем, что большое число должностных лиц избирается там населением. Судебный приказ кво варранто применяется для выяснения вопроса, имеет ли данное лицо право на занятие своего должностного места, то есть правильно ли оно выбрано.

Объектами судебной проверки являются административные действия, оформленные прежде всего в виде нормативных и индивидуальных актов. Помимо них суды проверяют также такие административные акты, как сообщения для прессы, консультативные постановления, внутренние директивы в виде писем руководителя учреждения.

Федеральный ЗАП закрепил систему ограниченного судебного контроля. Он уполномочивал суды проверять как формальную сторону дела (нарушение установленных законами или иными правовыми нормами процедур), так и существенную сторону (нарушение материального права, в частности нарушение положений основного Закона государства и иных законов относительно прав и обязанностей частных лиц, и вынесение решений, не обоснованных фактами по делу). В § 706 пятого раздела Свода законов указывается несколько оснований, по которым суд может признать административное действие, решение или заключение незаконным и отменить его: 1) если оно произвольное, случайное, представляет собой злоупотребление дискреционной властью или иным образом не соответствует закону; 2) если оно нарушает конституционные права, полномочия, привилегии или иммунитеты; 3) если учреждением превышена установленная законом компетенция, не соблюдены ограничения и т. п.; 4) если учреждением не была соблюдена установленная законом процедура; 5) если действие, решение или заключение не основываются на существенных доказательствах; 6) если решение не обосновывается фактами в такой степени, что «факты подлежат рассмотрению проверяющим судом вновь». Эти полномочия позволяют суду произвести существенную проверку не только соблюдения и применения учреждением законов и иных норм права, т.е. решить все спорные вопросы права, но в исключительных случаях проверить и фактическую сторону дела.

При проверке административного дела обращают внимание главным образом на вопросы толкования и применения учреждением норм права, так как считается, что судья обладает более высокой, чем администратор, квалификацией для вынесения правильного решети по спорному юридическому вопросу. По фактической же стороне дела суд высказывает свое мнение лишь тогда, когда учреждение приняло необоснованное или явно ошибочное решение.

Судьи считают, что служащие администрации компетентнее их в технических вопросах, поскольку они являются специалистами в соответствующей области.

Обоснованность и оправданность административного решения фактами по делу согласно американской правовой доктрине также являются вопросом права, а не факта. В тех случаях, когда административное решение достаточно обосновано имеющимися по делу доказательствами и учреждение не сделало грубой ошибки при оценке доказательств, суд отстраняется от дальнейшей проверки существа дел. Иначе говоря, суд не может заменить своим решением решение администрации по фактической стороне дела, кроме случаев необоснованности административного решения или совершения учреждением грубой фактической ошибки. Особенностью становления административной системы США было самое широкое влияние на неё английских традиций в области компании государственного управления и формирования его европейских основ. В отличие от европейских государств, в США административное право как самостоятельная отрасль сформировалась достаточно поздно, во второй половине 20-го века, и претерпело в своём развитии значительное влияние социологии.

Прежде всего следует указать, что для государственного строя США в целом и административного права в частности характерно верховенство власти федеральной основного Закона страны.

Американцы склоны рассматривать своё административное право как совокупность юридических норм, призванных защитить частное лицо от произвола бюрократии. Американский учёный Э.Фройд, определял административное право как право, контролирующее администрацию, а не право, созданное администрацией.

В таком понимании, административное право используют для разрешения вопросов, возникших конфликтов между частным лицом и учреждением.

С точки зрения американских юристов, административное право США регулирует полномочия и порядок деятельности административных учреждений, а также контроль судов над администрацией

Американцы сосредоточили своё внимание на «внешнем административном праве», то есть на той части отрасли права, котороя регулирует взаимоотношения учреждения с частными лицами. Они интересуются «внутренним административным правом», регулирующим внутреннею структуру администрации и взаимоотношения между отдельными её составляющими частями лишь в этой мере, в какой это необходимо для оказания юридической помощи частным лицам. То же самое можно сказать и о гражданской службе, и о местном управлении.

Американскую юриспруденцию интересует в административном процессе не учреждения, а главным образом частное лицо, прежде всего его право на участие в этом процессе и те же возможности, которые прдоставляются этому лицу и его адвокату для защиты его интересов. Поэтому вопросы процедуры в административном праве США является доминирующими. Такое административное право следует, скорее, именовать «административно – процессуальным».

Английские и американские юристы, участвовавшие в процессе становления и развития права, руководствовались почти исключительно интересами юридической практики. Отсюда и большое уважение к обычаям, которыми эта практика закреплялась. Подходя к делу практически, они видели перед собой прежде всего клиента, частное лицо, пострадавшее в результате того или иного действия администрации. Эта коллизия между частным лицом и государственным органом до сих пор заслоняет англо-саксонскому юристу всё остальноё в этой области общественных отношений.

Действующее в настоящее время в Республике Молдова административное право является в значительной мере товаром перестроечных процессов начала 90-х годов. Отказ Республики Молдовы от социалистического пути развития, стремление к самостоятельности и найти своё место в мире привели к изменению права. Принятие основного Закона государства, внесение изменений в действовавшее ранее законодательство привело к существенному расширению правового статуса граждан Республики Молдова (о гражданстве, о паспортах и ряд других нормативных актов), фактически началось создание нового административного права. Вместе с тем следует отметить, что движение по этому пути носит противоречивый характер, прежде прежде всего потому, что многие устаревшие нормы права (административный кодекс) не отменяются и происходит коллизия правовых норм; и, конечно же, в силу теоретической неразработанности ряда институтов.

В своей работе я попыталась осветить интереснейшие моменты из сферы административного права наиболее развитых государств, и в контекте всего хотелось бы высказать надежду на то, что бы наш законодатель, учитывая положительный опыт зарубежных стран, не забывал и о наших традициях, нашей специфике. То есть, перенимая опыт того или иного института, необходимо заранее определить его место и значимость в нашем государстве, его способность эффективно работать: И если наш законодатель будет сначала всё оценивать, взвешивать и лишь потом внедрять, новый административный кодекс нашей Республики, на мой взгляд, будет намного удачнее недавно принятого Гражданского кодекса.

Служба высших руководителей в США

Эта Служба (Senior Executive Servicе) была организована в 1979 г. в ходе проведения реформы госуправления. Она представляет отдельную персональную систему в органах исполнительной власти, насчитывающую около 8 тыс. карьерных и некарьерных служащих, занятых на ключевых постах в 75 ведомствах. Они занимают промежуточное положение между политическими руководителями, назначаемыми президентом, и остальными федеральными госслужащими.

Непосредственное управление данной группой осуществляет специальный отдел (Office of executive & management policy), созданный в 1993 г. и отвечающий за координацию работы федеральных ведомств и Управления по персоналу, в состав которого он входит.

Существует четыре типа назначений на карьерные и общие должности: 1) карьерное назначение посредством конкурентного отбора на основе модели управленческой квалификации на карьерные должности; 2) некарьерное назначение, проводимое Службой управления персоналом на общие должности; 3) временное назначение на срок не более трех лет на общие должности для выполнения специальных работ; 4) чрезвычайное назначение на срок не более 18 мес. на общие должности в случае особых обстоятельств.

Прием на должности Службы высших руководителей основан на принципах конкурентности и открытости. Чтобы занять соответствующий государственный пост, необходимо пройти конкурсные экзамены и победить в открытой борьбе с другими кандидатами. Помимо аукциона существует альтернативный путь поступления - через участие в специальной обучающей программе.

В каждом федеральном ведомстве создается Совет по управленческим ресурсам, который определяет процедуру найма и отбора на руководящие должности. Этот процесс включает объявление об имеющихся вакансиях, предварительное собеседование работника отдела кадров с кандидатом, углубленное изучение последнего и рекомендации Совета о соответствии кандидата требованиям, предъявляемым данной должностью. Затем все документы направляются в Квалификационную комиссию, состоящую в основном из карьерных чиновников различных министерств, которая решает вопрос об уровне компетенции и соответствии кандидата необходимым требованиям. Отбор кандидатов осуществляется Комиссией по нескольким критериям: наличие управленческого опыта во всех сферах компетентности; наличие специальных и уникальных качеств, обеспечивающих успех в работе; успешное прохождение специальных учебных программ для руководителей.

Все кандидаты оцениваются в соответствии с моделью управленческой компетентности. В 1997 г. она была пересмотрена в связи с тем, что от руководителей потребовались новые знания и качества. Разработка модели основывалась на научных исследованиях, изучении опыта работы наиболее успешных органов государственной власти и частных компаний, а также предложениях, поступивших от специалистов по управлению персоналом и самих высших госслужащих.

Структура модели включает три элемента. Во-первых, определены пять сфер компетентности, составляющие фундамент управленческой квалификации. Это руководство изменениями, руководство персоналом, управление ресурсами, достижение результатов в работе, коммуникации и формирование коалиций.

Во-вторых, в каждой сфере установлены необходимые качества руководителя (например, чтобы уметь управлять ресурсами, руководитель должен быть компетентен в трех областях - управление финансами, человеческими ресурсами и технологиями).

В-третьих, дополнительно даны описания ключевых характеристик деятельности и поведения руководителя в соответствии с квалификационными требованиями.

Эта модель является общей для всех уровней госуправления. Она дает методическую основу для определения потенциальных лидеров, разработки учебных программ, составления планов профессионального развития высших руководителей и организаций.

Один из наиболее ответственных моментов в процессе отбора кандидатов - подготовка особого квалификационного документа с описанием полученного опыта и упором на достигнутые результаты. Кандидатам рекомендуется придерживаться следующей схемы: сначала дать краткое описание своего опыта руководящей работы, а затем представить свою профессиональную деятельность на основе четырехступенчатой модели: 1. Проблемы/Вызовы (какие проблемы они решали); 2. Контекст/Среда (в какой среде они действовали); 3. Действия/Акции (что конкретно они делали); 4. Результат действий (каков результат их работы).

К числу самых острых вопросов относится система оплаты и стимулирования руководителей. Указом президента США для высших руководителей установлено шесть категорий должностных окладов - от 102,3 тыс. долл. (первая категория) до 118,4 тыс. долл. (шестая категория). Уровень оплаты определяется главой ведомства индивидуально для каждого руководителя и зависит от его квалификации, результатов работы, обязанностей и ответственности, а также заработной платы в частном секторе на аналогичной должности. Если руководитель демонстрирует высокие показатели выполнения своих должностных обязанностей или расширяется сфера его ответственности, то через год основная ставка может быть повышена.

Кроме того, существует 22 вида материального поощрения для карьерных чиновников и 11 видов для политических назначенцев. При успешном выполнении обязанностей они могут получить в конце года премию в размере 5 - 20% оклада. Помимо этого для особо отличившихся служащих установлены две президентские награды, составляющие соответственно 35 и 20% их годовой заработной платы. Гласность и четкое определение всех видов поощрения и льгот позволяют не только контролировать доходы руководителей, но и создать систему их мотивации.

Особая роль отводится обучению высших чиновников и разработке программ, направленных на развитие отдельных сфер компетенции руководителей. Предлагаются пять учебных программ: “Управление персоналом” (1 неделя), “Управление для результатов” (1 неделя), “Управление ресурсами” (3 дня), “Переговоры на основе интересов” (2 дня), “Управление изменениями и формирование коалиций” (2 недели).

Наибольшее распространение получили три формы профессионального развития - обучение, ротации и стажировки. Кроме того, высшим чиновникам рекомендуется иметь индивидуальный план развития, направленный на совершенствование профессиональных и управленческих навыков, повышение творческого потенциала.

Одним из инструментов улучшения качества руководства является специальная методика измерения эффективности лидерства, позволяющая определить степень компетентности руководителя и потребности в развитии персонала фирмы в целом и отдельных служащих. Установлены также ежегодная оценка уровня выполнения должностных обязанностей для всех высших чиновников (по балльной системе) и их аттестация каждые три года.

Административные органы (агентства) США различаются между собой по многим критериям. Административным агентствам на федеральном уровне соответствуют подобные органы управления на уровне штатов. Законодательные акты, регламентирующие деятельность административных органов, устанавливают, что все эти органы, как и официальные лица — будь то временные политические служащие или профессиональные чиновники, — ответственны перед общественностью за свои действия.

В США не принят единый правовой акт, в котором устанавливались бы важнейшие вопросы административной юстиции. Особенностью системы американской административной юстиции является то, что административные споры могут рассматриваться как квазисудебными административными учреждениями, так и судами общей юрисдикции. Главным нормативным актом считается Федеральный закон об административной процедуре 1946 г. (в ред. Закона 1981 г.). Большинство американских штатов имеют собственные аналогичные административно-процессуальные законы. Согласно данным законодательным актам административные органы (агентства) обладают правом нормотворчества, т. е. квазизаконодательными функциями. Процессуальные правила, создаваемые административными органами, должны пройти несколько этапов: 1) оповещение административным органом о процессуальной норме, которую он собирается принять; 2) предоставление заинтересованным лицам возможности прокомментировать предлагаемую норму; 3) опубликование окончательной процессуальной нормы.

Административная юстиция США представляет собой систему органов и должностных лиц, осуществляющих квазисудебные функции в органах управлени, т. е. рассматривающих административные споры, возникающие в связи с деятельностью органов публичной власти между гражданами (частными лицами) и государством (публичным управлением). Таким образом, органы административной юстиции становятся как бы "судьями в своем собственном деле".

Административные органы рассматривают многочисленные правовые споры, осуществляя, таким образом, правосудие, т. е. функции судебной власти, причем эти органы в США рассматривают больше споров, чем суды общей юрисдикции. Деятельность органов административной юстиции характеризуется в большей мере как успешная, ибо дела и споры рассматривают лица, наделенные контрольно-надзорными полномочиями, обладающие специальными познаниями в конкретной сфере управления и наделенные полномочиями по рассмотрению административных споров.

В систему административной юстиции входят следующие органы и должностные лица: руководители органов исполнительной власти, рассматривающие споры в подчиненных им органах; специализированные комиссии в качестве структурных подразделений органов исполнительной власти, которые разрешают различные споры; специализированные органы административной юстиции, которые создаются в структуре исполнительной власти (например, агентство по защите окружающей среды); судебные органы, которые осуществляют функции административной юстиции (например, Претензионный суд, Федеральный налоговый суд, Федеральный суд по делам международной торговли).

Характерными чертами правового установления юрисдикции органов административной юстиции являются: 1) рассмотрение споров между гражданами и органами исполнительной власти; 2) содержание спора составляют принятые органами исполнительной власти решения (административные акты), действия (бездействие);

3) гласность и доступность административного процесса.

Административная судебная практика в США показывает, что судебные иски в большинстве случаев касаются незаконных решений и действий органов управления и служащих, которые нарушают права и свободы граждан. Последние вправе требовать приостановления или отмены административных актов (постановление о запрете) либо объявления его "ничтожным" (декларативное решение суда о признании действия незаконным). Если принятое органами административной юстиции решение не удовлетворяет гражданина, он может предъявить иск к государству о денежной компенсации причиненного ему ущерба.

Многие из применяемых субъектами управления законов предполагают возможность судебной правовой защиты, которая указывает на необходимость обращения в общие суды или в суды со специальной компетенцией; эти законы порой содержат положения о форме, сроках и видах правовой защиты. В США не существует специального административного судопроизводства со специфическими административными судами; вместе с тем управленческие споры, кроме общих судов, которым отдается приоритет, рассматриваются также патентными, налоговыми судами и административными судьями, действующими обособленно от органов управления.

Порядок формирования специализированных органов административной юстиции определяется многочисленными нормативными актами: в некоторых случаях служащие этих органов назначаются президентом; отдельные лица назначаются на должности приказами руководителей министерств и ведомств, сохраняя при этом высокую степень судебной независимости. Административные судьи, являясь государственными служащими, имеют высокий статус, позволяющий им эффективно осуществлять свои квазисудебные полномочия. При отправлении правосудия административные судьи должны быть беспристрастны, что обеспечивается традиционными для государственных служащих запретами и ограничениями (политический нейтралитет, запрет на занятие предпринимательской деятельностью и т. п.).

Федеральный закон об административной процедуре устанавливает правила разрешения спора соответствующим органом административной юстиции. Такой процедуре присущи черты всякого административно-процессуального разбирательства: действуют принципы производства; устанавливается процессуальный статус участников процесса; последовательное совершение процессуальных действий в рамках традиционных стадий процесса; компетенция органа административной юрисдикции на различных стадиях производства; решения, принимаемые органами административной юрисдикции.

Административная процедура начинается с подготовки дела к рассмотрению. Затем административный судья открывает слушание дела, кратко излагает содержание дела, выносит решение о допустимости доказательств, разрешает процедурные вопросы. Разбирательство протоколируется. Участники производства имеют широкий набор прав и возможностей для принятия объективного и законного решения по делу: они представляют доказательства, имеют право пользоваться помощью адвоката, оспаривать доказательства, представленные другой стороной, заявлять требования и т. д. При вынесении решения по делу административный судья должен руководствоваться только теми доказательствами, которые были заслушаны в процессе разбирательства, соответствующим образом запротоколированы и оценены. Решение по делу должно быть обоснованным, что обеспечивает права и свободы граждан, а также создает предпосылки для качественного рассмотрения судом общей юрисдикции жалобы на решения органа административной юстиции.

В США возможно непосредственное обращение в суд второй инстанции, обусловленное тем, что органы управления в большинстве случаев документируют процедуру управления, управленческие действия и основания для принятия решения таким образом, что дальнейшего изучения фактов и обстоятельств не требуется; следовательно, первая инстанция (где, как правило, анализируются фактические обстоятельства) становится излишней. При отсутствии специальных правовых предписаний используются основные положения о компетенции (подсудности) федеральных судов. Гражданин может и не использовать свое право подачи иска в суд, так как он имеет возможность просто оспорить постановление (решение) органа управления. В данном случае для претворения этого постановления в жизнь органу управления необходимо получить судебное распоряжение. Таким образом, гражданин так или иначе может высказать свое неодобрение по поводу изданного органом управления постановления (распоряжения).

За деятельностью различных органов административной юстиции осуществляется надзор со стороны судов общей юрисдикции, которые обеспечивают доступность и эффективность средств правовой защиты прав и свобод граждан. Административные органы действуют в пределах принадлежащей им компетенции. Вместе с тем суд, осуществляя надзор за деятельностью административных органов, руководствуется принципом доверия к полномочиям и компетентности органа управления (агентства).

Право на судебную защиту от неправомерных действий органов управления имеет каждый, кому причинен ущерб административным учреждением. Гражданин имеет право обжаловать решение органа административной юстиции в судебном порядке, что весьма тщательно детализировано федеральным законодательством и нормативными актами штатов. Если частные лица или корпоративные предприятия не удовлетворены решением административных органов (агентств), затрагивающим их права и законные интересы, то они могут возбудить дело в федеральном суде. Суд может признать действия административных органов незаконными и недействительными, а также приказать им пересмотреть свое решение.

Суды признают решения органов административной юстиции только в рамках системы административных органов. Они могут принять к производству любую жалобу, если считают, что решение администрации противоречит положениям законов. На практике принято руководствоваться традиционным мнением, согласно которому дело может быть принято к рассмотрению в том случае, если оно прошло все инстанции в рамках административного процесса.

Законодатель установил различные формы судебного контроля за действиями и решениями административных органов. В качестве главных объектов судебного контроля выделяются действия административных органов, оформленные в виде нормативных и индивидуальных правовых актов управления. Судебный контроль разделяется на два вида: статутный, т. е. когда контроль легализован законодательством, и нестатутный, т. е. когда суды выносят так называемые "прерогативные" приказы (хабеас корпус, мандамус, инджанкшн). "Хабеас корпус" как судебный приказ направляется судом должностному лицу с целью освобождения из-под стражи незаконно задержанного (последнего доставляют в суд, который и может приказать, в необходимых случаях, освободить задержанного). "Мандамус" — это судебный приказ нижестоящему суду или должностному лицу, фиксирующий обязанность административного органа прекратить бездействия и совершить то, что по закону оно должно сделать, т. е. мандамус направляется с целью принудительного выполнения администрацией своих публичных обязанностей. "Инджанкшн" — заявление о судебном запрете, т. е. приказ суда, запрещающий административному органу или должностному лицу совершить действия либо требующий прекратить действия, на совершение которых по закону у них не имеется полномочий.

У судов имеются и другие средства воздействия на органы административной юстиции. Например, в необходимых случаях они издают судебные приказы, которые обязывают административные органы совершить определенные действия либо воздержаться от них. Судебные приказы характеризуются многообразием и имеют целевое назначение. Например, может быть издан "запретительный" судебный приказ, в соответствии с которым органы административной юстиции обязаны прекратить дальнейшее производство по делу.

Недостатками действующего в США административного процесса являются, по нашему мнению, длительные сроки рассмотрения органами административной юстиции споров, а также возрастающие финансовые расходы на проведение процесса. Когда Джордж Буш-младший вступил в предвыборную борьбу за пост президента в 2000 году, он практически не имел политического опыта. В области внутренней политики его опыт не простирался далее границ штата Техас, губернатором которого он являлся. О внешней политике он не знал вообще ничего. Говорят, что за границей он был всего два раза в жизни: первый раз - в Мексике, то есть рядом с Техасом, а второй - в Израиле, где Ариэль Шарон провез его на военном вертолете над оккупированными территориями. Поэтому он собрал вокруг себя большую группу американских политиков и ученых, чтобы они помогли ему разобраться в различных внутри- и внешнеполитических проблемах.

Задача обучения его внешнеполитическим делам легла на группу, которую пресса назвала 'Вулканы' (от латинского слова 'огонь'). Во главе группы стояла Кондолиза Райс, ставшая в последствие советником по национальной безопасности в его администрации. В группу входили некоторые столпы неоконсерваторов, вроде Пола Вулфовица, нынешнего заместителя министра обороны, Ричарда Перла, назначенного председателем комитета оборонной политики Пентагона, который затем оставил этот пост, Дов Закхайм, еврейский ортодоксальный раввин, ставший помощником министра обороны по финансовым вопросам, Ричард Армитидж, заместитель госсекретаря, Роберт Зоелик, ставший впоследствии представителем правительства по торговле в ранге министра (он является в США наиболее ярым сторонником Израиля и войны в Ираке).

Когда Джордж Буш стал президентом, он назначил неоконсерваторов на важные должности в своей администрации. Они, в свою очередь, привлекли своих товарищей, и в результате министерство обороны было заполнено ими (напомним, Пол Вулфовиц стал заместителем министра). Они сумели также внедрить в министерство иностранных дел Джона Болтона, который стал заместителем министра по вопросам вооружений и международной безопасности. Как рассказывает одна из сотрудниц Пентагона, однажды группа неоконсерваторов в Пентагоне ожидала решения комиссии Конгресса относительно назначения одного из их товарищей в Совет национальной безопасности. Когда комиссия утвердила назначение, Пентагон огласили радостные крики, подобно тому, как происходит на стадионе во время футбольного матча, когда любимая команда забивает гол.

Многие в администрации Буша боялись этого скопища неоконсерваторов, которое они называли не иначе, как 'тайной бандой'. Даже министр обороны Дональд Рамсфелд подумывал об уходе в отставку в первые месяцы пребывания Буша на посту президента, поскольку, по его словам, 'ликудовцы захватили здание министерства'. Этот страх прошел после 11 сентября 2001 года, когда Рамсфелд укрепил свое влияние в Пентагоне и после того, как неоконсерваторы заключили союз с другими радикалами в администрации, в том числе с Рамсфелдом, Чейни и министром юстиции Джоном Эшкрофтом. Главным объединительным мотивом явилось желание начать войну в Ираке.

Неоконсерваторам постепенно удалось заложить свои идеи в основу американской внешней политики, убедив в них президента. Как с гордостью говорит Ричард Перл: 'Когда я в первый раз встретился с Бушем, я убедился, что он отличается от других. Выяснились две вещи: первая - его знания ограничены, вторая - он достаточно самоуверен, чтобы задавать вопросы, которые показывают, что его знания ограничены'. Однако полного успеха в этом направлении неоконсерваторы добились только после 11 сентября 2001 года. Сенатор от демократов Джозеф Байден, видный член комитета по международным вопросам, заявил в июле прошлого года: 'Сегодня неоконсерваторы - победители. Они завоевали сердце и ум президента и управляют внешней политикой'.

Неоконсерваторы говорят, что после распада Союза Советских Социалистических Республик (CCCP) Америка осталась единственной великой державой, и это положение необходимо сохранить на возможно более долгий срок, всячески противодействуя попыткам любой другой страны достигнуть паритета с США, даже если это потребует военного вмешательства. США следует установить свою гегемонию в мире и навязать ему американскую формулу мира (Pax Americana), силой поменять режимы во враждебных странах.

Для достижения этой цели необходимо следовать некоторым принципам:

1. Принцип унилатерализма: мировой порядок, который сложился в результате Второй мировой войны, и согласно которому важные международные решения принимаются в СБ ООН, устарел и требует замены. Предложения о реорганизации СБ путем расширения его состава и числа постоянных членов, имеющих право вето, - несерьезно. Оно идет вразрез с намерениями США. США следует взаимодействовать с СБ только в тех случаях, когда СБ поддерживает действия США. Если же Совет не оказывает полной поддержки США, то США следует действовать в одиночку или в союзе с другими странами вне рамок ООН. В Статье Ричарда Перла, опубликованной в британской газете 'Гардиан' в марте 2003 года под заголовком: 'Слава богу, ООН скончалась', автор утверждал, что ООН следует оставить функции оказания гуманитарной помощи и поддержания мира и как трибуну для международной болтовни. Оставить право принимать политические и военные решения таким странам, как Сирия, Камерун, Ангола, Россия, Китай и Франция было бы большой ошибкой.

2. Принцип упреждения: США не могут ждать, пока на них нападут. В силу существующей опасности проведения в отношении США террористических акций подобной той, что произошла 11 сентября 2001 года, США могут нанести удар по любой недружественной стране, представляющей опасность и обладающей ОМП, или укрывающей группы, которые могут нанести удар внутри США или по их интересам за рубежом. Как говорит Ноам Чомски, известный американский либеральный публицист, принцип упреждения превращается в принцип превентивности в заявлениях крупных американских политиков. То есть происходит смешение понятий - от удара по стране, которая угрожает США, к удару по стране, которая может угрожать безопасности США в будущем, до есть нанести удар до того, как возникла реальная угроза.

3. Принцип исключительности: многие оспаривают подобные утверждения, заявляя, если принципы упреждения и превентивности войдут в практику международного права, в мире воцарится хаос, поскольку любое государство сможет нанести удар по любому государству, которое представляет или может представлять угрозу.

Ответ новых консерваторов: это верно только в том случае, если оба принципа будут внесены международное законодательство. Однако они распространяются только на США, единственную великую державу. Принцип исключительности проявляется во многих политических акциях США. Например, США настаивают на том, что граждане США не могут представать перед международным уголовным судом; США отказываются утвердить некоторые международные соглашения, такие как соглашение о запрете дискриминации женщин или соглашение о запрете на использование противопехотных мин, женевское соглашение об обращении с пленными и другие.

4. Принцип поддержки Израиля: известно, что большая часть новых консерваторов - евреи, поддерживающие крайне правых в Израиле. В 1996 году ими была подготовлена серия исследований по израильской политике, важнейшее из них - 'Полный разрыв с прошлым: стратегия защиты родины' - Ричард Перл лично вручил Беньямину Нетаньяхо.

В исследовании Израилю предлагается в союзе с Иорданией и Турцией блокировать Сирию с целью ее ослабления. Война против Ирака, согласно этому исследованию, затевалась для того, чтобы вывести его из противостояния с Израилем и лишить Сирию стратегической позиций в Ираке. Однако Нетаньяхо, хотя и одобрил многие рекомендации этого документа, посчитал, что время для их реализации еще не наступило. Наилучшим показателем любви неоконсерваторов к Израилю является история Перла: он поддержал израильскую оккупацию Ливана в 1982 году, много сделал для перевода Американского посольства из Тель-Авива в Иерусалим, был директором израильской газеты 'Джерусалем пост', советником производителей израильского оружия, членом консультативного совета еврейского центра по вопросам национальной безопасности (один из столпов ликудского лобби в Вашингтоне), все это помимо его большой роли в подготовке упомянутого документа. В августе 2002 года Перл, излагая своим коллегам в Пентагоне стратегию США на Ближнем Востоке, использовал географическую карту, на которой вся Палестина была названа Израилем, Иордания - Палестиной, а Ирак - Хашимитским королевством.

Многие данные свидетельствуют о том, что влияние неоконсерваторов на сердце и ум Буша и его внешнюю политику начинает ослабевать. Война против Ирака пошла не так, как обещали неоконсерваторы: войска коалиции никто не встречал с цветами; сопротивление продолжается и по сей день; согласно заявлениям американской армии, потери убитыми превысили 600 человек, тяжелые ранения получили 3000 человек, не менее 7000 были возвращены в США по причине хронических заболеваний, среди которых около 1000 - психические больные. (Не говоря уже о 10000 убитых гражданах Ирака).

Расходы на войну превзошли все оценки американской администрации, что привело к огромному и долговременному бюджетному дефициту. И все это в год президентских выборов. К вышесказанному следует добавить политическую изоляцию, в которой оказались США по причине применения принципа унилатерализма, в результате чего США лишились поддержки в ООН, испортили отношения с традиционными союзниками в Европе, и стали, согласно опросам общественного мнения, проведенным в различных странах, в том числе европейских, представлять угрозу всеобщему миру.

Что же свидетельствует об утрате неоконсерваторами доверия у Буша?

1. Возвращение в ООН. После того, как Перл отпраздновал гибель ООН, президент Буш вернулся в нее и пригласил генсека Кофи Аннана в Белый дом, чтобы убедить его помочь США выйти из Ирака. СБ ООН стал восстанавливать свою силу и влияние. Характерный пример: США вторглись на Республика Гаити только после принятия соответствующей резолюции СБ и привлекли к этой акции другие страны. Это как раз то, против чего выступают и чего не желают неоконсерваторы.

2. Возвращение в Европу. После периода конфронтации США стали требовать от стран 'старой Европы' и Российской Федерации, хотя и безрезультатно, оказать финансовую помощь Ираку, списать его долги и послать войска в Ирак. И это вызвало большое раздражение неоконсерваторов.

3. Использование Джеймса Бейкера. Неоконсерваторы считают, что для них наибольшую опасность в политическом плане представляет группировка, близкая к Бушу-старшему, и прежде всего Джеймс Бейкер. Поэтому сразу после того, как Буш-старший потребовал от Бейкера посредничества в отношениях со странами 'старой Европы' и другими заемщиками Ирака, Пол Вулфовиц перед отъездом Бейкера в Европу распорядился не предоставлять контрактов тем странам, которые не поддержали вторжение в Ирак и, в первую очередь Франции, Федеративной Республики Германии с тем, чтобы сорвать посредничество Бейкера. Однако европейские страны способствовали успеху посредничества хотя бы для того, чтобы дать отпор неоконсерваторам. Затем США отозвали это решение.

4. Смена лиц. После получение Кондолизой Райс полномочий контролировать дела в Ираке, против чего резко возражал Рамсфелд, звезда Рамсфелда и Чейни начала угасать, а шансы госсекретаря Колина Пауэлла возросли. В Ираке произошли серьезные изменения в отношении к Ахмеду Чалаби, которого некоторые неоконсерваторы называли 'Иракским Джорджем Вашингтоном' и который в свою очередь, называл Вулфовица, Перла и Чейни 'своими верными союзниками и друзьями в Вашингтоне'. Позиции Чалаби пошатнулись, несмотря на то, что Пентагон назначил его на важный пост руководителя комитета по финансам и экономике в управляющем совете. На днях Пентагоном был заморожен контракт, заключенный с фирмой, которую возглавляет приятельница Чалаби. Возможно, это произошло вопреки желанию Рамсфелда и Вулфовица, первого и второго лица в Пентагоне.

5. Изменился тон официальных заявлений. Президент Буш вновь стал говорить добрые слова в адрес европейских союзников, ООН и международного сообщества. Он стал избегать таких выражений, как 'ось зла', перестал упоминать о принципе упреждения. Как писала газета 'Геральд Трибюн', данные свидетельствуют о том, что ООН вновь обретают вес в США, а демократический кандидат в президенты Джон Келли отмечает ведущую роль ООН для привлечения голосов избирателей. Все это трудно было представить еще несколько месяцев назад. Как добавляет газета, 'похоже, принцип упреждения растворился в песках пустыни'.

Все это вызывают сильнейшее раздражение неоконсерваторов. Рушатся осконтрактовлософии, они отдаляются от американской внешней политики. Дело дошло до отставки Ричарда Перла с поста члена комитета по оборонной политике Пентагона. В заявлении об отставке, поданном Рамсфелду, Перл написал: 'Мы вступаем в длительную выборную кампанию, в течение которой многие важные для меня вопросы станут предметом дискуссии. Я не желаю, чтобы в ходе предвыборной кампании мои взгляды ассоциировались с Вашим мнением или мнением президента'. Другими словами, Перл и его воззрения могут осложнить Бушу кампанию по переизбранию на президентский пост.

В своей последней книге 'Конец зла' Ричард Перл сетует, что многие видные американские политики стали проявлять нервозность по поводу происходящего в Ираке. В ней Перл неоднократно критикует не только противников неоконсерваторов, но и их друзей и даже некоторых из представителей из их лагеря, руководителей армии и спецслужб, а также президента Франции Жака Ширака и канцлера ФРГ Герхарда Шредера, экс-президента США Билла Клинтона и других. Как форма книги, так и ее содержание свидетельствуют о разочаровании автора, близком к отчаянию.

Несмотря на все это, группировка неоконсерваторов остается сильной и не следует преуменьшать ее способности к выживанию. Многое зависит от результатов президентских выборов. Если Буш проиграет, век новых консерваторов несомненно закончится, хотя бы и на время. Если Буш победит, то либо он отдалится от них, считая их политической обузой, или наоборот, возвратится к идее американской империи и ее идеологических основ. Тогда победа будет за неоконсерваторами, а мир вновь ввергнется в пучину нестабильности, которая стала следствием их доминирования в области американской внешней политикой в прошедшие годы.

С точки зрения американских юристов административное право США регулирует полномочия и порядок деятельности административных учреждений, а также контроль судов над администрацией (по словам одного из ведущих американских административистов К. Дэйвиса, оно регулирует "полномочия и структуру административных учреждений и в особенности включает нормы, регулирующие надзор судов за деятельностью администрации". Цит. по: ShafritiJ.M. The Facts of File. Dictionary of Public Administration.-N.-Y., 1985. P. 10). Компания административной системы и структура отдельных учреждений не являются, по их мнению, объектом регулирования этой отрасли права. По установившейся традиции административное право регулирует три объекта: административное нормотворчество; административную квазисудебную деятельность; контроль судов над администрацией.

Американцы сосредоточивают свое внимание на "внешнем административном праве", т. е. на той части отрасли права, которая регулирует взаимоотношения учреждений с частными лицами. Они интересуются "внутренним административном правом", регулирующим внутреннюю структуру администрации и взаимоотношения между отдельными ее составными частями, лишь в той мере, в какой это необходимо для оказания юридической помощи частным лицам. То же самое можно сказать и о гражданской службе (Schwarti B. Administrative Law. - Boston, 1976. P. 2.) и о местном управлении.

Американцы склонны рассматривать свое административное право как совокупность юридических норм, призванных защитить частное лицо от произвола бюрократии. Как писал в 1928 г. американский ученый Э. Фройнд, "административное право - это право, контролирующие администрацию, а не право, созданное администрацией" (Freund Е. Cases on Administration Law. - St. Paul, 1928. P. I). Об административном праве в таком понимании речь идет лишь тогда, когда сталкиваются частное лицо и учреждение и необходимо разрешить возникший между ними конфликт.

Американскую юриспруденцию интересует в административном процессе не учреждения, а главным образом частное лицо, прежде всего его права на участие в этом процессе и те возможности, которые предоставляются этому лицу и его адвокату для защиты его интересов. Поэтому вопросы процедуры в административном праве США являются доминирующими. Такое административное право следует, скорее, именовать "административно-процессуальным".

Английские и американские юристы, участвовавшие в процессе становления и развития права, руководствовались почти исключительно интересами юридической практики. Отсюда большое уважение к обычаям (общему праву), которыми эта практика закреплялась. Подходя к делу практически, они видели перед собой прежде всего клиента, частное лицо, пострадавшее в результате того или иного действия администрации. Эта коллизия между частным лицом и государственным органом, т. е. между частным и публичным интересом, до сих пор заслоняет англосаксонскому юристу все остальное в этой области общественных отношений. Формирование отрасли права происходит в таких условиях в ходе обобщения юридической практики. Как писали в 1972 г. Б. Шварц и X. Уэйд, "административное право стало правовой системой, разработанной, применяемой на практике и контролируемой юристами, которые сосредоточивали свое внимание на судебной процедуре как наилучшим образце для хорошего управления" (Schwarti В., Wade Н. W.R. Legal Control ofGoverment. - Oxford, 1972. P. 6-7).

Источники административного права. Источниками административного права США являются: основного Закона страны (федеральная и штатов); законы федерации и штатов; судебные решения; акты административных учреждений.

Основного Закона государства могут быть признаны в качестве источников административного права с существенной оговоркой, поскольку они, как правило, не формулируют принципов или норм административного права. Последнее было создано судами, а также Конгрессом США и легислатурами штатов фактически вопреки основным законам. Основного Закона государства по отношению к административному праву содержат главным образом ограничительные положения. Основные законы указывают пределы, которые не должны переступать законодатели - при формулировании ими норм административного права, администрация - в ее деятельности и суды - при осуществлении ими контроля как над легислатурами, так и над администрацией. Принцип разделения властей, положенный в основу этих конституций, хотя на деле и не воспрепятствовал легислатурам в передаче администрации части законодательных и судебных полномочий, а судам - в санкционировании подобной практики, все же сдерживает процесс передачи ничем не ограниченных полномочий.

Чрезвычайно важное значение для административного права, в особенности для его процессуальной части, имеют V и XIV поправки к основного Закона государства США. В V поправке, которая распространяется только на федеральные учреждения, говорится, в частности: "Никто... не должен лишаться жизни, свободы или имущества без надлежащей правовой процедуры; никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без справедливого возмещения". В XIV поправке также указывается, что "ни один штат не должен лишать кого-либо жизни, свободы или имущества без надлежащей правовой процедуры". Эти конституционные нормы рассматриваются американцами как основание для участия заинтересованных лиц в процессе выработки административного решения либо для предъявления в суде иска к учреждению, сотрудники которого своими действиями по службе нанесли частному лицу ущерб.

Далее, на формулировке "судебная власть распространяется... на споры, в которых Соединенные Штаты являются стороной...", содержащейся в разделе 2 ст. Ш основного Закона страны США, базируется институт судебной проверки оспариваемых частным лицом действий администрации.

Большую роль в создании административного права сыграла законодательная деятельность легислатур. На федеральном уровне отправной точкой можно считать 1887 г., когда был принят закон о междуштатной торговле, учредивший первое независимое ведомство (агентство) - Комиссию междуштатной торговли. Нормотворчество Конгресса США было особенно значительным в 30-е и последующие годы при президенте Ф.Д. Рузвельте и его преемниках. В это время было издано множество законов, учредивших новые независимые ведомства и определивших их структуру, компетенцию и порядок деятельности. Законами была усилена также традиционная исполнительная ветвь правительства. Были созданы новые департаменты (министерства) и расширены старые.

До 1946 г. существовал значительный разнобой в деятельности независимых ведомств и департаментов. В целях унификации административной практики в 1946 г. был принят закон об административной процедуре (далее именуемый сокращенно как федеральный ЗАП). Положения этого закона об опубликовании административных документов и доступе граждан к материалам учреждений были затем значительно расширены законами о свободе информации 1967 г., о неприкосновенности частной жизни 1974 г. и др. Федеральный ЗАП - небольшой по объему (он состоял из 11 статей на двух десятках страниц), но емкий по содержанию документ. Являясь по существу административным кодексом, он сформулировал важнейшие положения, регулирующие информирование граждан о деятельности администрации, административное нормотворчество и квазисудебную деятельность, проверку судом решений учреждений. Называя федеральный ЗАП "основным законом административного права", Б. Шварц следующим образом определяет его значение: закон был первой в странах общего права попыткой законодательного органа установить важнейшие, принципиальные положения, регулирующие административную процедуру; закон взял лучшее из предшествующей административной практики; пошел по пути дальнейшего совершенствования административной процедуры (Schwartz В. An Introduction to American Administrative Law. - L., 1962. P. 7, 134-135).

В 1966 г. Конгресс кодифицировал пятый раздел Свода законов США, получивший название "Правительственная компания и служащие". Он почти полностью посвящен учреждениям в системе исполнительной власти, в том числе и административным. Этот раздел делится на три части: "Учреждения в общем"; "Управление гражданской службой" и "Служащие" (United States code, 1988 Edition. - W., 1989. V. 1. P. 421-1389. cm. также: Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. - М., 1993. С. 253-286). Федеральный ЗАП был включен в первую часть, которая содержит мало сведений о структуре и полномочиях администрации в целом и почти ничего о структуре и полномочиях отдельных учреждений. Информация об этом имеется в многочисленных законах, разбросанных по другим частям пятого раздела и иным 49 разделам Свода законов.

Среди других законов по административному праву следует упомянуть Федеральный закон о претензиях из причинения вреда 1946 г. Этот закон предусматривает имущественную ответственность федеральной казны за вред, причиненный неправомерными действиями государственных служащих.

Многие штаты имеют собственные законы об административной процедуре. Образцом для них служит как федеральный ЗАП, так и Примерный штатный закон об административной процедуре (далее - Примерный штатный ЗАП), подготовленный уполномоченными штатов по унификации законодательства и ими обновляемый. В этом последнем учтены многие последние рекомендации административистов, и местами он значительно лучше сформулирован, чем федеральный ЗАП. Процедура административных учреждений в системе местного самоуправления также в отдельных случаях регулируется особыми актами об административной процедуре.

Большую роль в создании американского административного права сыграли суды. В США они являются последней инстанцией, решающей все спорные вопросы права. Их толкование конституций, законов и других нормативных актов считается наиболее квалифицированным и авторитетным. Суды, широко толкуя основного Закона государства, санкционировали передачу учреждениям нормотворческих и судебных полномочий. Они сформулировали также множество новых материальных и процессуальных норм административного права, которые в дальнейшем были закреплены в законах или действовали сами по себе. Создавая новое право, суды нередко посягают на действующее законодательство.

Нормотворческая активность американских судов особенно усилилась в 60-е и последующие годы. Они стали рассматривать себя в качестве органов, осуществляющих правовые реформы, которых требует общественность и которые не проводятся законодательными органами. Так, в 60-х годах суды штатов начали наступление на доктрину суверенного иммунитета правительственных учреждений штатов, в соответствии с которой учреждения не несли имущественной ответственности за ущерб, причиненный их сотрудниками, что привело к существенным изменениям в этой области. Судами также был значительно расширен круг лиц, которые могут принимать участие в административном процессе и обжаловать решение администрации в суд.

И, наконец, важный источник административного права составляют административные нормативные акты. По своему числу и объему они значительно превышают как законы, так и судебные постановления.

Главным законодателем, по выражению американских исследователей, является в настоящее время президент (Chamberlain L.H. President as Legislator // president and Congress. The Conflict of Powers. -N.-Y., 1955. P. 55). Наиболее важными нормативными актами, издаваемыми президентом, являются исполнительные приказы и реорганизационные планы. Реорганизационные планы принимаются на основе законов о реорганизации и могут вносить изменения в действующее законодательство. Реорганизационные планы нередко существенно реформируют систему и структуру правительственных органов. Еще президент Вильсон в силу закона Оувермэна 1918 г. получил право реорганизовать административный аппарата интересах военного времени. В дальнейшем президенты Гувер, Рузвельт, Трумэн и другие получали такие полномочия и использовали их, приняв множество реорганизационных планов. В 1953 г., например, одним из них был учрежден департамент здравоохранения, образования и социального благосостояния.

Федеральные департаменты и ведомства издают нормативные акты в виде приказов, инструкций, правил производств и процедуры и т. д.

Административные нормативные акты по мере их принятия публикуются в официальном периодическом издании "Федерал рэджистер", а также помещаются в регулярно обновляемый многотомный "Свод федеральных предписаний", где акты группируются сначала по разделам, а затем внутри каждого раздела -по учреждениям (См. одно из последних изданий этого свода: code of Federal Regulations. - W., 1993-1994).

По их содержанию акты учреждений обычно делятся на два класса: условные (contingent) и дополняющие (или подзаконные) акты. К первому классу относятся акты, которые вводят в действие законы при возникновении фактов или условий, указанных в делегирующем законе. Сама администрация издает и акт о прекращении действия ранее введенного закона в связи с исчезновением упомянутых фактов или условий. К условным относятся, в частности, акты президента, объявляющие о введении в действие или прекращении действия законов об эмбарго, о таможенных налогах и чрезвычайных законов.

Второй класс нормативных актов значительно многочисленнее, чем первый. Все административные учреждения уполномочены в настоящее время Конгрессом на издание актов, развивающих, дополняющих, интерпретирующих положения соответствующих законов. Так, Комиссия ценных бумаг и биржевых операций имеет широкие полномочия на издание предписаний, регулирующих операции рынков акций; закон о зерновых стандартах предоставляет департаменту сельского хозяйства право устанавливать стандарты качества зерна, продаваемого внутри страны и за рубеж; Береговая охрана США в целях обеспечения безопасности на море издает объемистые (См.: Никеров Г.И. Административное право США. - М., 1977, С. 69) акты относительно строительства морских судов и управления ими; Комиссия междуштатной торговли имеет аналогичное право в отношении обеспечения безопасности в сухопутных перевозках; департамент труда на основании закона Уолша-Хили определяет минимальную заработную плату, которую должны платить своим рабочим и служащим правительственные контрагенты. Как считает Т. Лоуви, "современный закон стал, скорее, серией инструкций для администраторов, чем серией команд для граждан" (Lowi T.J. The End of Liberalism (Edeology, Policy and the Crisis of Public Authority). -N.-Y.,1969.P.144).

К классу детализирующих нормативных актов примыкают фактически так называемые интерпретирующие акты, которые так же, как и детализирующие, издаются всеми учреждениями. В интерпретирующих актах излагается толкование администрацией законов и других нормативных актов. Они оформляются в виде заявлений, декларативных приказов, письменных ответов на запросы и т. д. Интерпретирующие акты отличаются от всех иных административных нормативных актов тем, что они издаются учреждением по собственной инициативе, а не на основании указанного в законе полномочия. Примером интерпретирующих служат акты, издаваемые департаментом финансов, в которых истолковываются отдельные положения налоговых законов. Вторым фактором независимости суда являются институты, позволяющие судебной системе создавать условия, в которых судьи выполняют свою работу. Этот аспект не всегда находится в центре внимания при рассмотрении вопроса о независимости суда, но если задуматься о том, как рабочая обстановка влияет на труд человека, то можно понять, что вопрос о том, кто контролирует условия, в которых судьи принимают решения по рассматриваемым делам, многое значит для идеи независимости суда.

Осуществление правосудия в США основано на трех основных институциональных опорах. Первой является Судебная конференция Соединенных Штатов, которая была создана в 1922 году под названием "Совет главных окружных судей". В ее состав входят председатель Верховного суда, 13 главных окружных судей, 12 судей окружных судов и председатель Суда международной торговли. Судебная конференция представляет собой национальный орган, определяющий политику судебной системы, и осуществляет надзор за Административным управлением судов США. Наиболее важную роль Судебная конференция играет в нормотворческом таможенных налогахp>

Первым и главным полномочием, которое Конституция предоставляет Конгрессу, но осуществление которого конгресс в значительной степени передал судам, является право устанавливать процедурные нормы по судебным делам. Своим разрешающим актом по нормотворческой деятельности конгресс уполномочил судебную систему устанавливать собственные уголовные и гражданские процессуальные нормы, а после публикации Федеральных правил гражданского процесса в 1938 году Верховный суд (и нижестоящие суды в случае местных норм) контролирует большинство процессуальных норм в федеральных судах. Хотя нормотворческий процесс и не зависит Конгресса, он не является закрытым предметом, огражденным от публичной ответственности. Нормы вырабатываются консультативными комитетами, которые специализируются на нормах гражданского и уголовного права, по делам о банкротстве, апелляциям и доказательствам. Эти комитеты, в которых представлен широкий спектр участников юридического процесса - судьи, Министерство юстиции, преподаватели юриспруденции и адвокаты по гражданским и уголовным делам, представляющие истцов и ответчиков, - предлагают нормы, выносят их на публичное обсуждение и представляют в Постоянный комитет по практическим и процессуальным нормам, который, в свою очередь, представляет их Судебной конференции, а та рекомендует их на утверждение Верховному суду. После того как Верховный суд опубликует норму, она направляется в конгресс и вступает в силу, если конгресс не отклонит ее в установленные законом сроки. (Однако нормы доказательственного права, которые считаются существенными, а не процедурными, предлагаются судебной системой, но должны приниматься как акты Конгресса.) контроль над процедурными условиями, в которых слушаются дела и выносятся решения, вероятно, является правом, наиболее близким к основе институциональной независимости судебной системы.

В дополнение к Судебной конференции существуют два дополнительных институциональных компонента независимости суда, которые были созданы Конгрессом в 1939 году: Административное управление судов США и Окружные судебные советы. Первое удовлетворяет потребность в централизации судебного управления; второе - потребность в местном контроле судей над условиями, в которых они работают. Административное управление судов США - это орган, состоящий из профессиональных администраторов, работающих под руководством Судебной конференции, которая исполняет федеральный бюджет судов, осуществляет кадровое управление, закупки и другие хозяйственные и вспомогательные функции. 13 Окружных судебных советов состоят из председателей судов и равного числа окружных и районных судей. Советы выполняют две основные обязанности. Во-первых, они обеспечивают административный надзор за округом, контролируя публикацию и действие местных норм, рассматривая и поддерживая запросы округов о новых судебных должностях и утверждая планы окружных судов по компании работы присяжных и судебных процессов. Во-вторых, Судебные советы несут основную ответственность в дисциплинарной системе судов.

Еще одним независимым, но централизованным институтом судебной системы является Федеральный судебный центр, созданный Конгрессом в 1967 году. Федеральный судебный центр обязан проводить исследования по применению норм права в судебном порядке и по вопросам, относящимся к отправлению правосудия, а также предлагать и готовить учебные программы для федеральных судей.

Административные учреждения штатов и местное самоуправление в США.

Для США характерна значительная децентрализация власти не только по горизонтали, но и по вертикали. Органы власти и местного самоуправления наделены основным Законом страны и другими законами достаточными полномочиями на автономное управление местными делами. Они «функционируют на твердой финансовой базе», имея собственные доходы и принимая самостоятельные бюджеты14. Положение дел с административным правом и с административными учреждениями в штатах во многом сходно с положением в федерации, так как штаты обычно по возможности копируют федеральную практику.

Главой исполнительной власти в штате является губернатор. Так же, как и в федерации, здесь имеются департаменты и независимые ведомства. Эти ведомства появились в штатах даже раньше, чем в федерации. Так, еще в 70-е годы прошлого века некоторые штаты учредили комиссии, поручив им регулирование железнодорожных перевозок.

В отличие от федерации глава исполнительной власти штата - фигура менее властная, поскольку здесь помимо губернатора и лейтенант-губернатора население избирает» ряд других должностных лиц: секретаря штата, казначея, ат-торнея, аудитора, контролера и др. Эти лица не подчинены губернатору и фактически самостоятельны. Их независимость, а также самостоятельность независимых ведомств часто приводят к неразберихе в управлении. Поэтому в последнее время легислатуры штатов принимают меры к усилению позиций губернаторов и созданию координирующих органов.

Фирма местного самоуправления относится согласно Х поправке к основного Закона страны США к ведению штатов. Большинство штатов регламентирует ее лишь в самой общей форме. Более 40 штатов предусмотрели в своих конституциях положение о том, что их законодательные собрания не вправе принимать законы, детально регламентирующие местное управление. Отсюда большая свобода в фирмы и деятельности органов местного самоуправления, в особенности городского (муниципального), обилие нестандартных учреждений и полномочий.

В настоящее время штаты разделены на графства (их около 3 тыс.), муниципалитеты (инкорпорированные города и виллиджи - около 19 тыс.), тауншипы и тауны (около 17 тыс.), школьные округа (около 14,5 тыс.) и особые округа (около 33 тыс.)15. Графства служат для управления главным образом сельскими территориями. В муниципальных корпорациях проживает около двух третей всего населения страны. Тауншипы и тауны, которые рассматриваются в качестве квазикорпораций, существуют в 20 штатах. Управление округами специализируется на выполнении отдельных функций (образование, водоснабжение, санитария и т. п.), и границы округов определяются обычно с учетом целесообразности и часто безотносительно к границам округов другого вида и к границам иных территориальных единиц.

Более всего местные учреждения занимаются вопросами социального обслуживания: школьным образованием, библиотечным делом, местами отдыха, социальным обеспечением. Второе место занимают вопросы административно-управленческие: поддержание порядка (прежде всего управление полицией), обеспечение противопожарной охраны и правосудия, сбор налогов, проведение выборов, запись актов гражданского состояния, контроль за качеством товаров. В меньшей степени местные органы занимаются хозяйственными делами, так как в этой сфере господствуют частные предприниматели. Органы местного самоуправления руководят принадлежащими им предприятиями и службами, управляют своим имуществом и, как правило, только косвенно регулируют деятельность частных предприятий. Они также строят муниципальное жилье, устанавливают ставки арендной платы, занимаются реконструкцией городов, строительством и эксплуатацией дорог, гаваней, аэропортов, развитием территории (в том числе отводом и эффективным использованием земель и другими вопросами землепользования) и охраной окружающей среды.

Во главе графства стоит или совет наблюдателей из 5 и более членов (нередко более 100), избираемых жителями тауншипов, входящих в графство, или, что более распространено, совет уполномоченных из 3-7 членов, избираемых всем населением графства. Помимо советов в графствах избираются также такие должностные лица, как шериф, коронер, казначей, надзиратель школ и др. Исполнительной властью в графствах в последнее время все больше становится назначаемый советом управляющий (менеджер), который руководит аппаратом служащих и координирует управление делами графства.

Сельские тауны Новой Британии управляются собраниями взрослых жителей или избираемыми ими их представителями. Собрание или представители избирают обычно на один год совет из 3-5 членов в качестве исполнительного органа. Как и в графстве, здесь избираются почти те же должностные лица: клерк, казначей, констебль и др. В некоторых таунах советы назначают управляющих. Почти так же управляются и тауншипы за исключением того, что примерно в половине из них советы избираются не собраниями жителей, а голосованием на избирательных участках.

Во главе школьного или особого округа стоит, как правило, совет из 3-7 членов, избираемый населением или назначаемый органом штата.

Городские корпорации и квазикорпорации управляются по-разному. Во главе небольших городских таунов и тауншипов (их около 500) стоят собрания жителей или их представителей. Управление приблизительно 200 городами осуществляется комиссиями, избираемыми населением. Члены комиссии выполняют одновременно функции совета и глав основных подразделений аппарата городского управления. Около 2,5 тыс. городских образований управляются по схеме «совет - управляющий». Совет в этом случае назначает на определенный срок профессионального чиновника - управляющего, который подбирает главных должностных лиц муниципального аппарата, разрабатывает для него программу и контролирует его деятельность. Мэр города при такой системе управления выполняет лишь представительские функции. И, наконец, наиболее распространено (более 3,6 тыс. корпораций) управление по схеме «мэр - совет». При этом «сильный» мэр, избираемый обычно населением, назначает и освобождает от должности руководителей аппарата служащих, составляет проект бюджета и принимает меры для его исполнения, налагает трудно преодолимое вето на решения совета. При «слабом» мэре, избираемом, как правило, самим советом, управление городом сосредоточено в руках совета16.

Стремительное экономическое и демографическое развитие, быстрый рост отдельных городов привели к возникновению огромных городских агломераций, расположенных часто на территории нескольких графств, а иногда даже нескольких штатов. В таких образованиях обычно действует конгломерат различ-ных органов власти. Отсюда возникает постоянная необходимость создания новых административно-территориальных единиц, новых органов местного самоуправления, необходимость координации всех этих новых и старых властей. Реформы местного самоуправления не поспевают за быстрыми переменами, порождая массу проблем для жителей и органов управления.

Начало современной гражданской службе в США на уровне федерации было положено в 1883 г. Законом о гражданской службе. Этим актом упразднялась практиковавшаяся ранее система «добычи», в соответствии с которой президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц. Закон ввел в действие новую систему (систему заслуг) и конкурсные экзамены для набора на службу и назначения на подавляющее число должностей. Запрещалась дискриминация по признаку партийной принадлежности, а гражданская служба объявлялась политически нейтральной. Закон учредил особый орган - Комиссию гражданской службы, ставшую впоследствии независимым ведомством в системе исполнительной власти.

В последующие годы законодательство, регулирующее гражданскую службу, неоднократно дополнялось и изменялось. Одним из последних наиболее значительных актов был закон о реформе гражданской службы 1978 г.17. Этим законом вместо комиссии были созданы в качестве независимых ведомств три новых органа (Управление по руководству персоналом. Управление особого советника и Совет по охране системы заслуг), которым было поручено выполнение трех различных функций, порученных ранее комиссии: 1) управление набором, обучением и продвижением служащих; 2) расследование случаев нарушений правовых норм; 3) вынесение решений по таким нарушениям. Помимо этого закон 1978 г. предусмотрел проведение ежегодной оценки работы служащих, усилил их поощрение путем более широкого применения премий и создал новую группу служащих - Службу старших руководителей18. Многочисленные и очень детальные правовые нормы по вопросам гражданской службы содержатся в основном в кодифицированном пятом разделе Свода законов США.

Не все федеральные служащие относятся к числу гражданских служащих. Ими не являются: должностные лица, находящиеся на «правительственной службе», т. е. руководители департаментов и ведомств, сменяемые новым президентом; военнослужащие; обслуживающий персонал правительственных органов, набираемый в неконкурсном порядке; некоторые другие категории служащих. К гражданским служащим относятся в основном все те, которые подпадают под юрисдикцию вышеуказанных управлений и совета. В 1988г. таких было 60 %.

В США существует сложная, детальная классификация работ и должностей в зависимости от относительной сложности обязанностей и ответственности, к которой тесно привязаны соответственно ставки оплаты труда.

Служащие, подпадающие под юрисдикцию Управления по руководству персоналом, разбиты на 18 разрядов (ступеней). Их жалование сравнимо с оплатой соответствующего труда в частном секторе. Руководители, занимавшие до реформы 1978г. должности по 16-23 разрядам, образуют теперь Службу старших руководителей, для которых установлен особый порядок отбора, поощрения, продвижения, увольнения и пенсионного обеспечения,

Набор служащих осуществляется Управлением по руководству персоналом. Разрешается поступление на службу практически без возрастных ограничений и на любую ступень. Управление проводит экзамены по установленным им программам. Ветераны имеют преимущества по сравнению с другими претендентами Управление экзаменует также претендентов на должности административных судей. Совет по пересмотру квалификации этого управления экзаменует старших руководителей. Для занятия должности более высокого разряда служащему также нужно выдержать экзамен.

Управление отвечает за компанию обучения и повышение квалификации служащих. Оно разрабатывает методики ежегодных оценок работы служащих и контролирует проведение таких оценок департаментами и ведомствами. В 1988 г. почти 97 % всех федеральных служащих прошли оценку их профессиональных способностей. Оценка проводится руководителями учреждений и их особыми советами по проверке исполнения. От нее зависит судьба карьеры служащего и размер оплаты его труда. Служащим, труд которых оценен положительно, полагается премия. Она выплачивается раз в год одной суммой (освобожденной от части вычетов), но не более чем половине сотрудников.

Служащие охвачены системой социального обеспечения по болезни, имеют право на пенсии по старости (с 50 лет) и инвалидности. Они могут создавать свои профсоюзы, заключать коллективные договоры с администрацией, участвовать в принятии решений, затрагивающих их интересы. Но их права на стачку ограничены. Политические права служащих также ограничены, поскольку официально они должны быть политически нейтральными. Особенно льготные условия пребывания на службе предусмотрены для старших руководителей. Их всего около 11 тыс. У них отсутствует деление на разряды, назначение их на должность и перемещение на межведомственной основе производится лишь на основе оценки труда руководителя. Имеются льготы в повышении квалификации, отпусках, пенсионном обеспечении.

Источники

wikipedia.org Википедия Свободная энциклопедия

lawbook.by.ru Библиотека юриста

inosmi.ru Все, что достойно перевода

xserver.ru он-лайн библиотека